新加坡经验：长期忽略移工 防疫跌大跤（黄韵如、郑如韵、赖育宏）
● 黄韵如／教授，国立台湾大学医学系教授暨防疫科学研究中心国际合作计划主持人
2020 年 2 月 9 日，新加坡出现了第一起在建设工地外籍移工确诊 COVID-19的案例。接连一周内，共有五名在Seletar Aerospace Heights工作的孟加拉籍移工（案42、47、52、56、69）被确诊为COVID-19。这个为加拿大航空业龙头庞巴迪公司扩充飞航服务中心的建设计划，也随之停摆。
2020 年 3 月底，Westlite Toh Guan Dormitory 及 S11 Dormitory in Punggol这两个外籍移工宿舍，分别被确认有 COVID-19群聚感染，从此开始星火燎原，病毒传播快速地攻陷了外籍移工社群，新加坡这位防疫国际优等生，进入了长达数月的艰苦奋战。
移工宿舍群聚感染的爆发，不但举国哗然，也引起国际各大媒体的关注，纷纷开始探讨这些外籍劳工在帮助新加坡建立第一世界国家的过程中，所面临到的种种问题。
COVID-19这个世纪大疫，使新加坡再次检讨疫病防治工作，如何更能深入外籍移工的社群，其中不足之处，迫使有关当局正视这敏感的社会议题。
▲ 新加坡今年5月新冠肺炎确诊破2.4万，绝大多数是移工。（图／路透社）
新加坡防疫 整合三面向
传染病成功的公共治理模式，奠基于三个面向：适应性治理（adaptive governance）、网络伙伴关系（network partnership）、道德劝说（moral suasion）（注一）。面对外籍移工宿舍疫情，若从所采取的疫情控制措施进行分析，便会发现新加坡务实地整合了这三个面向。
面向一：适应性治理
在适应性治理方面，因为移工疫情管理所牵涉到的层面广而复杂，新加坡除了在既有的疫情应变跨部会工作小组之外，也分案下设一个特别的工作小组，称作FAST（Forward Assurance and Support Teams），由内阁资深部长为顾问，工作小组成员包纳了来自新加坡国（Singapore Armed Forces, SAF）、新加坡警队（Singapore Police Force）、人力部（Ministry of Manpower, MOM），来应对这个紧急事态。
这几个行政机关等同于台湾国防部、警政署和劳动部。如此分案处理，除有利于资源的快速投入，更进一步落实新加坡政府在疫情初始就定调的政府总动员策略。
▲新加坡防疫，整合适应性治理、网络伙伴关系、道德劝说等三面向。（图／路透社）
面向二：网络伙伴关系
新加坡全岛共有43个移工宿舍聚落，住了为数约二十万名的外籍移工。虽然宿舍外观不尽相同，但是高密度的居住环境，却是所有移工宿舍的共同之处。
主要的感染群，是发生在专门建造给移工居住的移工宿舍（purpose-built dormitory）中，这些宿舍就像是个小型社区，最大的宿舍可容纳高达上万名移工。移工来自不同国家，分属不同雇主，统一由宿舍营运者提供居住场所的管理。
要对于这样规模的移工宿舍实施有效的疫情控制，FAST订出了两大工作重点：
首先，确保所有宿舍内皆实施有效管理，由新加坡国军、新加坡警队以及人力部密切合作；第二，确保公共卫生措施的落实，从关键的群聚感染地区开始，在宿舍中部署医疗站，积极筛检移工，进行疫调，将被感染者或可疑病例与健康者分流，以及确诊者的后送治疗。
使这两大工作重点成功，必须依赖网络伙伴关系的紧密合作。FAST人员被派驻到43个大型移工宿舍，控管移工每日的食物配给，医疗需求及健康状况。
新加坡各大公立医院也不遗余力投入移工宿舍的疫情控制，各医院认领责任宿舍区。以新加坡国立大学医院 (National University Hospital, NUH) 为例，NUH 负责了 12 个宿舍，最大的宿舍容纳了约 2 万 5 千名移工。
在宿舍区的有效公卫手段需要从筛检、疫调、分流隔离的完善规划与落实来达成，而这些公卫手段，也因应国际疫情演变而做出滚动式调整。
▲ 大规模筛选，需与实验室的量能同步。（图／路透）移工宿舍实施「分舱分流」
大规模筛检，是新加坡防疫的利器。筛检的拿捏，必须与实验室的量能扩充同步。
最初的移工宿舍检测策略，是筛检所有疫调中发现的紧密接触者，但因为实验室量能扩充无法负荷，进而转成只检测具有症状的紧密接触者。
决定筛检策略之后，分流隔离的特定场所设置也必须在开始大规模筛检前先行到位，把没有症状的非接触者移工与其他人分流，更进一步将有症状与无症状等待检测结果的移工分开隔离于中继隔离站。
而这样的分舱分流，都必须有缜密的动线规划以及运送措施，才能降低交互感染的机率。这种分舱分流以往只能在医院感染管控的标准作业流程看到，要实际施行在规模可以容纳 2 万 5 千名移工的宿舍区，医疗端与新加坡军警的前置规划作业便是关键。
▲ 图为新加坡方舱医院。（图／翻摄自fb／Teo Chee Hean）
每日轮班的医疗小组共三人，负责检伤分类（triage）与采检（swab），疫情初始因为有大量需要采检的移工，这个医疗小组的人力配置为1:2；当疫情缓和之后，人力配置则改为2:1。
移工宿舍的公卫措施，也同时根据着科学研究的证据指引，而有滚动式的调整。疫情初始，几位有着慢性疾病病史的移工不幸死亡，于是医疗端的筛检重点，除了与肺炎直接相关的症状，也开始从慢性病史（例如高血压、高血脂、糖尿病等）辨认具有高危险因子的移工，针对高风险族群进行筛检。
而随着在新加坡本地流行的病毒株序列演进的研究进展，发现疫情后期的病毒株序列大多引发轻症或无症状，因此新加坡政府针对慢性病史的筛检策略也随之调整。
▲ 据新加坡经验，除COVID-19相关费用，移工宿舍疫情控管将产生其他衍生性支出。（图／达志影像／美联社）
除新冠肺炎支出 衍生问题谁买单？
医疗端除了应对与COVID-19直接相关的问题，在宿舍区封闭的期间，也要处理其他非COVID-19的问题。例如，许多具慢性病史的移工，他们所需的药物必须维持处方开立。
另外，移工可负担的药物之取得及医药费也是一大隐忧，因大部分外籍移工在新加坡时，雇主提供的私人保险仅有劳动安全相关项目，因此大多缺乏一般医疗保险。再加上长期封关移工无法对外联系，让心理健康也成为棘手的问题之一，许多移工产生忧郁及具自杀倾向症状，需要医疗端的介入。
但这些介入，时常会与移工雇主产生摩擦，新加坡政府对于移工在COVID-19相关的支出几乎是全数买单，然而这些由疫情衍生出来的问题，该负主要责任的究竟是谁，却迟无解法。
由于移工宿舍混居着来自不同国家的移工社群，在医疗端的第一线处置会遇到语言隔阂，因此需要众多熟悉华文、泰文、缅甸语、印地语、淡米尔语、旁遮普语、孟加拉语…等等翻译人员的协助，除了电话热线或是翻译软体的即时帮助，多语言或以图画为主的卫教单张成为非常有效的沟通工具。
除医疗端问题外，在移工宿舍全面封锁的状况之下，要解决上万人的三餐也是一大考验。在疫情控管状态下，移工失去能烹煮伙食的自由，取而代之的是由雇主或宿舍营运业者所统筹的外烩服务统一供餐。
▲ 当移工宿舍全面封锁，解决上万人用餐需求是一大考验。图为新加坡方舱医院。（图／翻摄自fb／Teo Chee Hean）
面向三：道德劝说
由于移工宿舍的疫情爆发，新加坡的许多民间团体如教会及非政府组织，开启了一波草根性的志工行动，成为新加坡在防疫治理中最后一块拼图──道德劝说。
这些民间团体结合餐饮业者发起为移工捐赠一日伙食的行动，国际学校的家长们利用语言的多样性支援移工宿舍区的翻译需求，许多家庭在封城期间为移工缝制可重复使用的口罩，孩子们亲手制作为移工加油打气的卡片，新加坡长年给人只要顾好自己的印象，却因着这场世纪大疫，而有了温暖的转变。
在移工宿舍疫情管控过程之中，也传出一些有趣故事。有一批移工被转介到饭店作为中继隔离站，马上在移工社群界被大肆宣传，引发一波移工主动自愿接受筛检潮，因为这段隔离等待期间，对他们而言就是难得的休假，能被分配到饭店，想必是奢侈的享受！
这小插曲也反应出新加坡移工宿舍环境极度需要改善的根本问题，从宿舍的床位密度、卫浴设备的卫生条件，到处理膳食的厨房以及娱乐休闲设备的完善，宛如改造一个社区的大工程。
在这个改造工程中，也有不少的新闻和评论在探讨外籍来工的居住空间议题，政府在这次疫情之下，也开始做出调整，使新加坡的宿舍房间在大小与床位密度，皆符合国际劳动组织所规范（International Labour Organisation, ILO）。
2020年11月29日，新加坡宣布移工宿舍的疫情完全结束，历时八个月，完成全国所有移工宿舍的清点，总计约五万四千五百人与移工宿舍的感染有关。
新加坡国际防疫优等生，因为系统长期忽略外籍移工的处境，跌了一大跤。但新加坡政府务实明快的适应性治理模式，强力动员政府所有部会以及医疗系统，结合网络伙伴关系巨细靡遗地规划与迅速反应，一步一脚印地展现亡羊补牢的决心与毅力。
▲台湾近日爆发108名印尼移工确诊，其中有48名移工睡在无隔间的大通舖。（合成图／TIWA提供、记者张君豪翻摄）
传染病治理三面向 适用小型移工宿舍
从COVID-19疫情爆发以来，台湾一直是国际防疫书卷奖得主，靠的是从SARS和H1N1所累积下来的组织敏捷性，这个敏捷性，结合了领导力、专业知识、伙伴关系的相互依存以及共识建立（注二），让台湾能在疫情爆发初期就能有优异的应变能力。
如果新加坡的移工宿舍疫情能让台湾有什么前车之鉴，那应该是，考验总是会落在自己认为最有把握的项目。
台湾的移工宿舍社区群聚型态，多半是小型的零散宿舍聚落，相较新加坡的移工宿舍管理，我们需要有不同的思维。我们认为，传染病的成功公共治理模式的三个面向：适应性治理 (adaptive governance)、网络伙伴关系 (network partnership)、道德劝说 （moral suasion），这样的三大面向，仍适用于小型的移工宿舍疫情管控。
在适应性治理，可依循敦睦舰队一案之前例，针对外籍移工疫情管控开设专案小组，盘点整合相关部会，除了原 CECC部会成员，可包括外事警察、移民署、劳动部等，以做人力与资源的调配。
在专案小组成员之间的网络伙伴关系的强化，可借由公私部门的资讯公开、跨机关横向和上下沟通的加强及改善卫教及资讯传递方式，来提升政府与民间的信赖关系，则是外籍移工疫情能否有效控制的关键。医疗端的伙伴关系，可由地方政府盘点辖区宿舍后，由北中南三区的疫情指挥中心的传染病防治网划分责任宿舍区。
在道德劝说方面，可以借由民间志工团体或连结新住民组织，参与投入消弭或减轻语言隔阂及文化差异，关怀移工的生活起居及身心状况，重塑人与人之间的温暖连结。
成功的防疫并非一蹴而几，我们要认知到生活在这个岛屿上的每个人，都是对抗这场世纪大疫的要角。希望我们能由其他国家的经验省思借镜，进而弹性地变通和调整防疫策略，如何保持居住在台湾所有人的安全与健康，是身在台湾的我们应该持续思考的。
【作者介绍】
黄韵如教授，旅居新加坡多年，现职为国立台湾大学医学系教授暨防疫科学研究中心国际合作计划主持人。郑如韵兽医师，国立台湾大学兽医学系毕，现任职于台湾大学防疫科学研究中心。赖育宏医师，国立新加坡大学李光耀公共政策学院博士毕，专长为传染病大流行的组织行为研究。
【参考资料】
1. Lai, A.Y., and T.B., Tan, “Combating SARS and H1N1: Lessons and Insights from the Singapore Experience”, Austrian Journal of South-East Asian Studies, 2012, 5(1), 74-101.
2. Lai, A.Y., “Agility amid Uncertainties: Evidence from 2009 A/H1N1 Pandemics in Singapore and Taiwan”, Policy & Society, 2018, 37(4), 459-472.
热门点阅》
► 印尼移工确诊》陈秀莲／聚焦入境检疫 群聚感染隐忧
► 吴第明／印尼移工禁入境曝长照荒 该修法鼓励私立小型机构
► ET民调》吴昆玉／侯友宜＆郑文灿 放砲几乎一击就中
► ET民调》蔡诗萍／蔡英文进入「跛鸭总统」阶段 有实力者竞相逐鹿
● 以上言论不代表本网立场。欢迎投书《云论》让优质好文被更多人看见，请寄editor88@ettoday.net或点此投稿，本网保有文字删修权。