刘必荣／小国外交：看夹缝求生之道
▲像台湾一样的蕞尔小国，该如何在大国的夹杀之下走出一条自己的路？（Photo by 木板皮／Flickr／示意图）
无论是朝鲜半岛、中东还是南亚地区，最近世人关注的国际事件中，总能看见在大国较劲背后的小国身影。这些身影，都是观察小国外交的绝佳个案，尤其北韩、卡达与不丹，正是其中三帖。
朝鲜危机是目前人们讨论最多的问题，但论者讨论北韩问题时，多从大国角度切入。比如美中在朝鲜半岛是共治抑或较劲？中美在朝核问题上的竞合，以及南海主权与航权冲突，究竟是挂钩还是脱钩？朝鲜危机会不会牵扯到台湾？俄国如何增加在朝鲜的影响力，并以此建立外交声望，插足东南亚？
上述这些，都是值得思考的问题。但真正的当事国，南韩与北韩，他们又是怎么想的呢？南北韩在朝鲜半岛问题上有多少话语权？过去朴槿惠以是否接受萨德为筹码，在中美之间左右逢源，但随着闺密干政丑闻愈演愈烈，北韩军事威胁日渐升高之后，美国加在韩国身上的压力增加，朴槿惠自己也希望用布署萨德增加支持度，于是，原先在大国间周旋的空间与筹码遂逐渐消失。
文在寅上台后，也希望在萨德问题与两韩关系上走自己的路。但在中俄与美国的两边拉扯，以及北韩频频试射导弹的情况之下，韩国发现自己在朝鲜问题上并没有独立的话语权。真正有话语权的似乎是北韩。东北亚的情势，取决于北韩试不试爆、试不试射；而试不试射与试不试爆，又全在金正恩的一念之间。
当各国纷纷对北韩挥动棍棒或诱以胡萝卜时，北韩若想以「核」、「导」做为外交工具，大可在大国间择一与之互动，但他并没有。金正恩似乎闷着头只做一件事，那就是试射导弹。这种拒绝互动的原因应该只有一个：就是北韩的导弹发展真的快要成功了，而且就在临界点。只要撑过这些国际压力，成功发展导弹，北韩将不再是现在的北韩，也会有更多的谈判筹码。尤其北韩威胁也将不再是各国借题发挥的假议题，而是摇身一变，成为真正的军事威胁。
到底大国会不会让小国北韩主导朝鲜情势？这是一个值得观察的脉络。
观察小国外交的第二帖是卡达。
巴林、埃及、沙乌地阿拉伯、阿拉伯联合大公国、叶门等5国，联合与波斯湾小国卡达断交之后，卡达如何因应阿拉伯半岛国家的封锁，如何维持国家尊严抗拒大国压力，变成一个大家关注的焦点。
首先，卡达非常富有，沙乌地与其盟国在交通与经济上的封锁，对卡达人民的日常生活丝毫起不了作用，因为，所有的物资都可以空运而来。这不是每一个小国都做到的，也因如此，卡达才能把所有精神全摆在外交攻防。
沙乌地及其盟国直指卡达支持穆兄会与哈玛斯组织，这点卡达承认，但他否认支持恐怖主义，这条线他画得很清楚。卡达还特别聘请了小布希的司法部长艾希克罗 （John Ashcroft）为其强化反洗钱、反恐金融的法遵项目，希望用中立的稽核，来证明自己的清白。
卡达也很清楚，沙乌地之所以突然与其断交，后面有川普的暗示。可美国国内的意见却是分裂的，国务院就支持卡达，并对沙乌地、埃及等国针对卡达提出恢复邦交的条件提出质疑。美国在卡达也有军事基地，不可能放弃卡达。所以卡达也聘请了美国的公关公司在华府进行游说，希望强化美国与卡达的安全与经济关系。
沙乌地及其盟国对卡达所提出复交13条件，对卡达而言等于是投降，卡达当然不可能答应，这些要求就是谈判上所谓的Non-starter。沙乌地一定也预料卡达不会答应，但还是提出这些要求。目的是什么？是为了下一步的动作做铺垫，还是为了不给沙国有进一步行动的口实？卡达用软中带硬的方式回应沙国，表示愿意针对之所以造成这些国家不满的问题加以调查，也驱逐了几个穆兄会的领袖，但强调，各国不应以升高冲突作为威胁。
事实上卡达与沙乌地等国的冲突其来有自，这些做法也只是治标不是治本，但能暂时为情势降温，让相关大国有时间介入调停。这也是小国外交的一个典型。
▲中国与印度两个大国在洞朗地区的对峙争议，让小国不丹处于夹缝之中。图为不丹国王旺楚克（左）与印度总理穆迪（右）2014年的会晤。（图／视觉中国CFP）
中国与印度在南亚的冲突是第三个案例，不丹的处境则是小国外交的另一帖。
自今年6月起，中印两国就因中国在藏南洞朗修建公路而爆发冲突。洞朗位于中国、不丹、锡金的交会，由于中国与不丹的边界谈判一直没有谈完，因此若说是因为修路而发生冲突，事实上也是中国和不丹之间的外交冲突。然而，印度却宣称自己代表不丹强行介入，与中国发生冲突。
不丹于18世纪就是西藏的藩属，尔后英国人来了，才变成英国的保护国。1949年8月，印度独立后，与不丹签订永久和平与友好条约，规定不丹在对外事务上须接受印度的指导，于是不丹成为印度的藩属。自此之后，不丹便像钟摆一样，一直在确保主权独立（以免像锡金一样被并吞），但又不得罪印度之间摆动，维持平衡。
洞朗地区有非常重要的战略位置。因为印度东北七邦，就靠一个鸡脖子形状般的狭长走廊相连，而这条西里古里走廊只有20公里宽，且洞朗到西里古里只要几个小时。如果洞朗的公路建好，一旦中印生战，中国便能由此运兵立刻扼住印度的咽喉。这是印度过去几十年一直阻挠中国与不丹达成边界协定的原因。因为印度担心，一旦中国与不丹签订界约，即确定了不丹的主权地位，也让中国能名正言顺在边界中国端修路。可现在却碰到中国的「一带一路」，中国势力南下，修路顺势而行，于是便成为这次中印边界冲突的导火线。
所以就整个情势而言，中国希望维持不丹的独立，避免不丹像锡金一样被印度并吞，也只有独立的不丹，才有可能与中国签订边界协定。印度则希望并吞不丹，若不可能，也要全力阻止不丹倒向中国。而不丹则努力在两个大国之间维持平衡，但却只能一切被动，这是她唯一的存活之道。
三帖小国外交，除了北韩似乎有些影响情势发展的能力外，其他大概都只能因应情势的发展，调整自己的作为。这也是国际政治的本质。
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●刘必荣，东吴大学政治系教授，擅长国际政治、国际冲突、谈判理论。以上言论不代表本网立场。88论坛欢迎更多声音与讨论，来稿请寄editor@ettoday.net