政治考量也要顾及两岸便民 陆港一地两检请台湾思考
▲虽有部分香港民众肯定「一地两检」的实施，但泛民主派认为此举将让大陆当局彻底践踏一国两制，因此上街游行抗议港府「黑箱作业」。（图／翻摄自Tanya CHAN 陈淑庄 脸书）
文／刘性仁
香港特区政府于2017年7月25日公布有关广深港高速铁路（广深港高铁）在西九龙站进行香港及内地的清关、出入境及检疫手续（通关程序）的安排，此便是一地两检。2017年12月27日十二届全国人大常委会第三十一次会议以158票赞成，全票通过了关于批准《内地与香港特别行政区关于在广深港高铁西九龙站设立口岸实施一地两检的合作安排》的决定，确定大陆内地和香港特区共同签署的关于在西九龙站设立口岸实施一地两检的合作安排，也是符合大陆宪法和香港基本法，更确认是符合一国两制方针以及香港基本法的规范。
根据中华人民共和国宪法和《香港基本法》，全国人大常委会作出三项决定： 包括一、批准2017年11月18日广东省人民政府与香港特别行政区政府签署的《合作安排》，并确认《合作安排》符合宪法和香港特别行政区基本法。香港特别行政区应当立法保障《合作安排》得以落实。二、西九龙站内地口岸区的设立及具体范围，由国务院批准。西九龙站内地口岸区自启用之日起，由内地依照内地法律和《合作安排》实施管辖，并派驻出入境边防检查机关、海关、检验检疫机构、口岸综合管理机构和铁路公安机关依法履行职责，上述机构及其人员不在西九龙站内地口岸区以外区域执法。 三、西九龙站口岸启用后，对《合作安排》如有修改，由国务院批准，并报全国人大常委会备案。
▲香港特首林郑月娥（右）于11月18日中午与广东省省长马兴瑞（左）签署「一地两检」的合作安排。（图／翻摄自香港政府新闻网）
一地两检，事实上在国际上早有先例，例如在英、法之间及美、加之间亦有类似安排，而香港与内地之间也于2007年起在深圳湾口岸实施一地两检，经验十分正面，为旅客所肯定。落实一地两检，表示乘客能在西九龙站一次过办理香港和内地的通关程序。离港乘客登车后，就能安坐列车到达国家高铁网络所有城市，不需要再在内地接受入境检查；另一方面，返港乘客亦可自由选择在国家高铁网络任何一个内地车站登车，抵达西九龙站才办理内地出境和香港入境等通关程序，不受内地车站是否设有通关口岸限制；如果没有一地两检，乘客只能在设有通关口岸的内地车站上下车，此举最大的好处便是便民，一地两检是发挥广深港高铁项目最大效益的首要关键。
自2010年以来，大陆各有关部门和特区政府就广深港高铁口岸设置问题，经过反复研究论证及讨论，认为在西九龙站设立口岸并且实施一地两检是最合理也是最科学的方案。 一地两检的检查模式，对于发挥高铁的高速高效优势，确实带来莫大的效用，更使广大高铁乘客充分享受便利的服务，确保广深港高铁香港段的运输、经济和社会效益的最大化，同时也有利于促进香港特区和大陆内地之间人员往来和经贸活动，落实双方互利合作、共同发展，对于香港发展起到正面的助益。
实施一地两检，对大陆来说除了表示支持香港融入大陆发展大局，顺应香港与内地广大民众希望两地交往出行更加高效快捷的普遍诉求，在西九龙站实行一地两检得到了香港绝大多数市民的支持。
但反对人士认为，此举是北京当局深入香港特区治理，对于一国两制是一种实质性的破坏，认为将是北京当局对于反华人士的一种管制措施，产生在立法会中的拉布行为；然而任何制度的实施都有正反不同意见，必须要经过充分的讨论及沟通。
对于一地两检，港府当然知道必须逐步到位，首先必须在法制面上达成由内地与香港特区落实一地两检的《合作安排》；其次并且必须经过全国人民代表大会常务委员会通过决定批准及确认《合作安排》；最后才是由两地各自进行相关程序予以实施，完成本地立法工作。
当然《合作安排》的内容可以包括口岸区的设立、「内地口岸区」的范围及管辖权事宜、对旅客出入境监管、联络协调与应急处理机制、争议的磋商及解决，以及《合作安排》的修改和生效事宜，使内地人员在「内地口岸区」为乘客办理通关程序及执行职务。此外，在一地两检运作之下，陆港两地成立跨部门「应急救援事宜专责小组」，有关单位合作制订紧急及救援预案，处理紧急事故，定期演练；建立两地联络员制度。紧急事故包括：火警、列车故障、乘客急需医疗协助、大型公共衞生事故、恐怖袭击及危险品或化学品的处理等。对于民众日常生活的运作，陆港两地设立协作联络机制，确保运作畅顺、高效和安全，因应打击走私、过关高峰期管理。
面对「内地口岸区」的法律适用，大陆方面有管辖权，但某些范畴香港法院也有司法管辖权，可用香港法律，因此许多泛民派担心日后北京中央政府就可以在不修改《基本法》的情况下宣布将香港某地租给中央、实行大陆法律，客观后果是一国两制惨遭践踏，容许公安在香港核心地带越境执法，相信很多香港人都非常担忧。反对派的担心是否过度？还是一地两检是配合高铁的特殊政策，有其特殊性，北京当局仍会坚持一国两制原则？则有赖后续的观察。
▲落实一地两检，表示乘客能在西九龙站一次过办理香港和内地的通关程序。图为香港正在兴建的广深港高铁「西九龙站」。（图／CFP）
一地两检未来的挑战不少，不只是反对派人士的政治担忧，还包括在预算问题和工程建设上的问题，在立法程序上的完备也必不可少。总的来说，一地两检就是把本来应在大陆深圳进行的内地出入境的查验换了一个地方，放到香港的西九龙来查验，适用的查验法律法规、查验的程序和流程、查验的机构都没有改变，内地出入境查验管理机构及其人员只在内地口岸区按照大陆内地法律实行出入境查验，不会到口岸区以外执法，对高速列车的乘客来说，并无碍于一般香港居民依法所享有的权利和自由，但反对派人士的政治考量显然港府还必须持续沟通，外界也都应当以理性的态度看待一地两检确保广深港高铁香港段如期通车，充分发挥其运输、经济和社会效益。
总之，一地两检带给台湾的思考，是如何在政治考量外带给两岸人民更大的便利与包容，如果以人民为念，包括若有金厦大桥，甚或是两岸未来在高度交流地区及治权方面的折冲，一地两检都提供我们新的思考空间，两岸交流频繁是不争的事实，便民当然是两岸当局首要的考量，两岸是否能从国际已有实行之一地两检应用在两岸间，相信值得我们更深刻的研究及观察，大陆十九大后明确对台方针是「和平统一，一国两制」，台湾当局当然不会接受，但在治权及管辖权方面之一地两检的协商，不失为释放善意的空间。无论如何，九二一中共识无法回避，一地两检都需要经过各方充分的讨论，期盼陆港间一地两检，在制度安排上找到空间及落实的情况，台湾是否能从中得到启发，实赖蔡政府的智慧。
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●作者刘性仁，文化大学国发大陆所副教授、国政基金会特约研究员。以上言论不代表本报立场，本报保留删修权。88论坛欢迎更多讨论与声音，来稿请寄editor88@ettoday.net