专家传真－IPEF意义大挑战亦高 台美都需努力

美国总统拜登联袂日本、印度等13国，正式启动「印太经济架构」（IPEF）。图／美联社

日前拜登总统联袂日本等13国，正式启动「印太经济架构」（IPEF）。除了日韩纽澳等传统美国友邦及印度外，虽然也有七个东协国家响应参与，然而东协国家在华丽贺词外，也不断重申IPEF应符合「开放、包容、弹性、平衡」原则，强调要顾及各国发展阶段及不应阻碍与其他伙伴的互动，更不应以IPEF来围堵特定国家。这个其他伙伴或特定对象无他，自然指的是中国。这些立场凸显东协成员无意因参与IPEF而影响与中国的关系，更不希望因为参与IPEF而陷入选边的困境。

台湾未在首轮受邀，当然颇感失望。其背后因素，跟上述东协国家有所保留、美国希望增加参与度有关。先前美国就IPEF征询印太地区国家意见时，已有国家指出，台湾加入虽可提升经济效益，但忧虑会因而触发中国认定选边站的困扰；再加上IPEF无降关税、市场开放等各国习惯的经济诱因下，美国担心参与IPEF的东协成员太少，将不利于美国与印太地区的经济结盟效果，恐怕是暂缓邀请台湾之主因。首轮的参与名单，美国优先锁定的印尼、马来西亚与越南等东协成员都已加入，泰国与菲律宾也响应参与，算是初步达到美国设定的目标。然而，鉴于各国强调弹性及平衡，因此未来IPEF可能不会强制参与国一律加入所有议题的协商，而在选取各国所需的议题上给予弹性，特别是如劳工标准、反贪腐及数位经济标准等IPEF议题，东南亚国家已表达是否有能力达成、是否符合其发展需求的疑虑，同时又指出美国提供的优惠不足，因此未来正式启动协商对话后，能否维系这个壮盛的队伍，还有待观察。

至于IPEF推动供应链韧性此一议题，可能是各国利益比较趋于一致的领域。过去几年美中竞争对抗升温，导致在高科技及其他关键产业，以美欧日为首的西方集团与中国的供应链渐行渐远，已是长期趋势。美国拜登政府对半导体、原料药等十大关键供应链进行检讨后提出的解法，除了制造业回流外，寻找新的供应链伙伴也是因应方式。对于加入IPEF的成员，某种程度可成为获得美国「认证」的新伙伴，为正在调整供应链的美国及各国企业提供了更清楚的指引，因此IPEF对正在缩减中国布局的外资，可能有加速调整之效，而东协各国也可借此认证，作为吸引投资与技术转向的对象，有互惠的效益。

不过IPEF对全球供应链之长期影响，能否符合美日期待，仍取决美国等国在后续谈判提出诱因之多寡。例如美国意在IPEF国家间推动关键技术与产品的共通资安、软体标准，倘若成形当然可对中国数位产品与服务产生取代效果。但重点是这些IPEF资安认证的产品或服务，在价格及性能上势必需与中国华为、小米竞争，则IPEF成员及其他世界各国能否买单？美国除了号召力外，必须端出更具体的经济诱因，透过提升技术援助、电信网路基建的参与程度，才可能奏效。美国后续需迎击的挑战不少，意味着IPEF固然在中国一带一路外，提供印太地区国家更透明、可靠的新选择，然而美中竞逐下推案的成本代价也显著增加，这是美国重返亚洲后须面对的现实，也是各国在观察的重点。

台湾是美国坚实的盟友，也是全球供应链重要成员，加入IPEF必然有加分的效果；因而台湾的参与，相信未来会有各种弹性的空间。然而台湾无法成为IPEF首轮成员，也反映出部分东协国家对两岸问题之审慎保守。东协中的新加坡、越南、马来西亚、汶莱也是「跨太平洋伙伴全面进步协定」（CPTPP）成员，对两岸加入CPTPP之申请案均有同意权。倘若美国迟迟无法克服IPEF的「中国因素」邀请台湾加入，恐怕对台湾加入CPTPP亦会造成影响。反之，若美国未来可以力挺并说服各国接受台湾参加IPEF，将有助于我们参与CPTPP等其他机制的空间，是台湾与美国主政者必须纳入考量的共同课题。