编‧辑‧室‧报‧告－土地是人民的，天空是政府的？

都市计划的愿景应该与文化、艺术结合，而不该被财政、交通所绑架。图为兴建中的「京华广场」。图／本报资料照片

2008年马英九政府上台前夕，我和原本要接任内政部长的廖风德（1951年4月17日—2008年5月10日）聊及容积率，他说：「简而言之，土地是人民的，天空是政府的。」这话颇有哲理，意思是说土地所有权是人民的、但土地发展权是政府的。换言之，这块土地能盖几层楼、使用强度是多少，都是由政府决定的，这就是容积率。

这些日子，有关京华城容积率由560％变成840％引发热议，这件事已进入司法程序，孰是孰非且待法院审理后，才会大白于天下。不过，这也让我想起昔日采访内政部、经建会的往事，十多年间和容积率有关的事还真不少，不论是都市更新奖励容积、停车位奖励容积、捐地换容积、移转容积、增额容积、容积银行等等都和容积率有关。

■容积「变变变」 离都市计划和谐愿景却更远

其实，依照都市计划的使用分区，住宅区、商业区、政商混合区等等都已订有法定容积，这个法定容积已考虑都市环境、承受力及空间的协调性，理论上不该轻易调整。

然而，从政策考量，随着经济发展，都市计划每隔三、五年就会通盘检讨一次，这一检讨就可能让农地变住宅用地，或者住宅用地变商业用地，于是容积率也会跟着扶摇直上。

除了都市计划变更会提高容积率，容积率也常被用来做为政策奖励，譬如说要推动都市更新，就会在法定容积之外，多给50％奖励容积，为改善停车问题，就提供20％奖励容积鼓励新建大楼多盖停车位供公众使用。除了中央政府经常运用，地方政府也不遑多让，多年前台北办理花博，为让市容绿美化，曾推出「台北好好看」，老旧闲置建物的地主若能把基地腾空、加以绿美化，也可以申请最高10％的容积奖励。

容积率就在东一个政策、西一个政策奖励下，和原都市计划的法定容积渐行渐远。除此以外，建商还可以「捐地换容积」，捐地、容积原是八竿子打不到一起的事，但由于政府订有「都市计划容积移转实施办法」，除了历史建筑物的容积可以移转，早年被划为公共设施用地且尚未征收的2.5万公顷土地，由于财政困难，没钱征收，为降低民怨，2001年修法，也允许建商买下公设保留地，捐给地方政府换取容积。

在都市计划的法定容积之外，又是奖励容积，又是移转容积，还不止于此，2011年为降低政府财政负担，提升公共建设自偿率，经建会推动容积银行，原理很简单，例如兴建捷运、铁路地下化之后，周边土地的容积会提高，这些增额容积就存入「容积银行」以做为公共建设的财源。平心而论，这个构想甚好，只是存在容积银行的容积日后必然又要移到别的地方，让楼盖得更高。如此奖励容积、移转容积，再加上增额容积，一直叠上去，原来都市计划所考量的环境承受力、空间协调性若不随之调整，非仅会让城市街景更为突兀，离都市计划的和谐愿景也将更加遥远。

多年来我一直思想着「土地是人民的，天空是政府的」这句话，天空虽然辽阔，政府却应自我约束，预算有困难就该循财政手段去改善，停车位不够就该从交通思维去想办法，不该把脑筋都动到容积率上，都市计划的愿景应该与文化、艺术结合，而不该被财政、交通所绑架。

都市更新，依其更新（renaissance）原意是指都市的文艺复兴，不秉持这个思维，只会用各式的容积率叠高城市里的大楼，想想欧洲的市容，我们连起码的井然有序都做不到，能不感到惭愧吗？

■政府要落实永续 就不能任意以容积为奖励

政府天天在谈永续，真要永续，都市计划就应该列为政策的最上位，不能为了其他政策就任意以容积为奖励。对于财政困难，短期而言，给容积似乎比发行公债上算，因为举债日后还得加息偿还，依公债法还不得超过岁出15％，但天空是辽阔的，无限的，爱给多少容积就给多少，且不费分文。然而从长期而言，恰恰相反，正因为天空的辽阔使得政府失去诫心，便宜行事、变本加厉、日趋短视，而这些负面效应不论是自然的、经济的、政治的都已逐渐浮现，「土地是人民的，天空是政府的」，这句略带几分哲理的话，值得警诫，也值得深思。