社论－「环评」公亲变事主 主管机关不见了
台东县政府就争议多年的台东美丽湾开发案办理第七次环境影响评估，有七票支持通过，一票支持有条件通过，七位委员未出席，出席的八位委员无人主张不通过。环保团体当场指斥环评无效，支持者则以为台东的繁荣向前跨出了一步。此前最高行政法院曾经判决前次环评无效，引发了已经存在但已停工的建物应否先行拆除的争议，此次环评重新做成，县政府将既有建物认定为违建而进行拆除的可能性不高，环保团体再提行政争讼主张环评无效，显已箭在弦上。
从此案发展过程着眼，可以看到台湾从事经济开发活动遭遇环境问题时，出现重大困境。一个很基本的现象，是环境影响评估在实践上离开了原有的制度定位，成为取代政府为终局政策决定的工具。其结果，就是政府的决策完全取决于环境影响评估，只属建议性质的环境影响评估成为正反双方兵家必争之地，政府反而隐身其后，辞卸了环境主管机关乃至整体施政的决策责任。换句话说，环境影响评估承载了原不该由其负担的决策责任，却使得真正该负责任的政府逃逸负责，扭曲了相关机制的正常功能。
依现行法令规定，政府主管机关必须从事环境影响评估之审查，由开发单位依审查结论修正其所提出之评估书，再由主管机关依审查结论认可。环境影响评估委员会就是为审查环境影响评估报告而设的单位，但最后的认可责任仍应由主管机关为之，不能只有环评会进行审查，主管机关却不负担最后的认可责任。在环评认可程序中不肯负担最终决策责任的主管机关，特别是中央的环保署，其实等于是在赋予仅就环评影响评估提出审查结论意见的环评会否决开发提议的决策权，并非现行《环境影响评估法》的正确实践。此为本案中制度运作的困境。
环保团体对于美丽湾开发案从事抗争的顾虑，乃是担心开发单位循先斩后奏的模式，造成既成事实，使得环境影响评估成为陪衬，因此坚决主张既然法院判决原有的环评审查结论无效确定，就必须先行将已完成之建物拆除，以免地方政府为开发政策护航。依现行政府的态度，开发许可完全取决于环评审查结论，环保团体此一立场自属有理。然则环评审查结论可以使得环境评估书必须修正而有所改变，之后尚应经主管机关为最后之认可。则因前次审查委员会组成有瑕疵以致其审查结论无效时，主管机关当然必须重付审查并且依法决定是否认可。如果重新审查是针对业已存在的建物进行审查，此项重新审查比起原审查只是审查书面计划其实来得更为实际。当重新审查的通过结论经过主管机关认可时，若还必须将既有建物拆除，再去重建一个完全相同的建物，不免只是形式主义的官僚措施，并不可取。真正的问题恐怕不在政府是否先斩后奏，而是在主管机关所为的认可决策，是否只将环境影响评估当作过场，实质上违反了法治的要求。政府不为实质认定，就会进入本案所形成之执法政策上的困境。
真正的困境，其实还存在于价值取舍的犹豫不决。此中最应注意的是宪法增修条文规定，中央主管机关应在「经济及科技发展政策」与「环境与生态保护政策」两者之间，「兼筹并顾」。所谓「兼筹并顾」，应是不可偏废而求取平衡之意。既不可只顾科技与经济发展而忽略环境与生态保护，也不可只重环境与生态保护而完全停止科技与经济发展。立法院于修宪之后通过《环境影响评估法》，即是在科技与经济开发活动中注入了环境影响评估作为决策的必经要径。然而开发决策过程中环境影响评估不可或缺，恐怕也不是说但有任何影响环境的开发行为，无论其影响是巨是细，均一概不得进行开发。经过环境影响评估之后，政府决策部门，包括地方政府、环保署，乃至于行政院，最后都必须拿捏出「兼筹并顾」而求取平衡的决策。如果只将环境影响评估当做是过场，或是赋予环境影响评估审查对于任何影响环境的开发行为均享有否决权，都会陷入价值选择偏执的困境。