社评－国企改革仍需借助市场机制

不同于1990年代江泽民与朱镕基时期所推动的国企改革，习近平与李克强的国企改革，特别强调引进民间资本力量，借由外部股东强化公司治理能力，促进国有企业的市场竞争力，并打破特定产业的国有企业垄断地位。中国联通最近提出的混改计划，却因申请非公开发行股票数量不符证监会定增新规，而引发轩然大波，成为这一轮国企改革的指标性案件。

中国联通是大陆第三大电信营运商，市值排名远远落后于中国移动与中国电信，营运绩效与财务表现也远不如前两者，因而成为首要改革对象。根据中国联通拟具的混改方案，预计引入腾讯、百度、阿里巴巴及京东等14家外部投资者，共780亿人民币资金，排名居前的互联网巨头，几乎全数入列。目的无非是想利用这些互联网公司在网路营运的成功经验与活力，改善中国联通过于僵化的营运模式，进而提升资产报酬率与获利能力。同时透过分散且多元化的股权结构，建立更加透明且市场化的公司治理机制，让董事会与经理阶层能够发挥实质作用，而不再只是单纯地配合政府施政，为服务国家而存在。

看似理想且正确的做法，背后却存在一些体制矛盾问题。中国联通所属的电信产业，在国企分类上是属于攸关国家安全、国民经济命脉与关键领域的商业二类，除商业性质外，也兼具公益性质。对于这类产业的混合所有制改革，大陆基本立场是不完全开放，不由民间外部投资主导。也因如此，中国联通对外释出的股权，基本上只有3成多比重。

即使如腾讯或百度等互联网巨头有机会拿到董事席次，仍无法改变由中央政府主导董事会的事实。换句话说，当董事会成员对公司营运方向出现意见分歧时，国家利益绝对置于股东权益之上。这对标榜追求透明且市场化的公司治理改革目标来说，不啻是一大讽刺。

尤有甚者，现行国企改革还存在一个潜规则。在大陆以党领政体制，企业除了董事会外，通常还得成立一个党委组织，决策地位高过董事会。目的在管控这些国企，防止国有资产在引入民间资本后流失，甚至失去主导权。根据《华尔街日报》报导，自2016年以来，至少有超过30家、市值超过1兆美元、在香港上市的国企增设类似的党委组织，其中包括知名的中石化、四大国有商业银行、中信及海通证券等。

党委的设置并不符合公司治理精神，甚至违背国企改革的初衷。改革是为了破除垄断、促进市场竞争并提高国企的营运效率，但凌驾于董事会的党委组织，无疑是在市场化道路上添加的枷锁，让国企市场化改革艰困难行。这可能也是近年来国企改革喊得震天响，却始终无法看到具体成效的主因。

台湾1980年代开始推动公营事业民营化以来，在组织结构调整上，并没有出现类似党委这类由政治力掌控改革的争议，但也面临同样的政府股权遭到稀释的争议，政府到底该不该大量释出股权，遂行真正的市场化与民营化，政策与市场究竟谁先谁后等，也曾经引起尖锐的讨论。其实两者的差别只在于政府与市场这两股力量的天平上，到底倾向哪边多一点而已。

显然，大陆倾向政府力量多一点，希望在改革后仍可握有主导权。台湾则刚好相反，倾向市场力量多一点，希望由民间主导，带出国有企业的活力、效率与竞争力。

从过往经验来看，若以提高市场竞争力、打破垄断地位的国企改革目标来做评断，台湾的案例明显是成功的。就以同为电信产业的中华电信民营化为例，在政府大量释出股权引进外部投资人后，中华电信的经营绩效与公司治理成效，也蒸蒸日上。每年稳健的获利表现除获得外资青睐持续拉高持股外，公司治理也连年获得官方证交所的认可，排名稳居前5%。在这个过程中，即便政府身为最大股东，但除了董事长一职的指派外，并未以国家力量插手公司决策。显然政府角色的退位，才是真正关键所在。这或许也可作为未来中国深化国企改革的借镜。

当然，中国国企改革方兴未艾，且基于不同国情、社会体制与经济环境的考量，现在很难断言谁对谁错。但是无论如何，要追求真正的市场化，政府就该适时松手，这是经济学的铁律。

国企改革仍否成功，关键还是在于政府这只「看得见的手」，是否愿意真的放权让利给民间外部股东，同时让市场这只「看不见的手」，真正发挥价格机能的分配作用。光只有引进民间资本，而不从根本上改变作法，是不可能有效提高市场竞争力、破除市场垄断依赖性的。