尤伯祥/改造律师全联会 强化律师伦理第一步

▲无论是在个案里保护当事人权益,或是在公领域参与公共事务律师都必须监督公权力合法正当行使。(图/视觉中国CFP)

司法改革国是会议第三分组于日前就「律师惩戒或评鉴制度及主管机关、律师公益要求与职业伦理之强化」等议题,作成「应于律师法内明订律师加入地方律师公会者,为全国律师公会联合会之当然会员」、「律师法内应明定在中华民国律师公会联合会内,设置独立于理监事会外之律师伦理风纪委员会,受理对于律师违反伦理风纪案件之申诉,委员会成员应有一定比例之外部委员,以建立具公信力之独立调查机制,并调和律师自治、自律及他律,落实律师惩戒功能」两项决议。基于以下理由,这两项决议若经落实,当能有效强化律师伦理规范的执行。

律师伦理的落实,以律师公会之组织健全为前提律师为履行保障人权、实现社会正义及促进民主法治之使命,无论是在个案里保护当事人之权益,或是在公领域参与公共事务,都必然须监督公权力的合法正当行使,甚至与政府处于对抗关系,因此律师的管理原则上不应交由政府,否则律师将无从发挥作为在野法曹保障人权及维护民主法治之作用。

根据联合国制定的「关于律师作用之基本原则」(Basic Principles on the Role of Lawyers)第24条:「律师有权成立并参加自治的专业社团(self-governing professional associations),以代表其利益,使其持续接受教育及训练(continuing education and training),并维护职业的正直(professional integrity)。律师专业社团的行政机构(executive body)应由其成员选举产生,不受外来干涉地行使职能。」之规定,律师应组成独立的职业团体,经由内部民主程序进行自治,并对外代表律师业之整体利益,对内执行律师伦理规范乃至惩戒等自律事项,促使成员持续接受在职进修。

上述执行自治之律师职业团体,在包括我国在内之大多数国家是指律师公会。多数国家之律师公会,例如美国日本及法国,为执行自律,有对其成员处以最重达除名之惩戒权。德国与我国之律师公会,则只有发动惩戒程序之权限,德国是由律师公会声请检察署向律师法院提起惩戒程序,我国则是由律师公会将应付惩戒之律师送请设在高等法院的律师惩戒委员会处理。以上两种律师惩戒模式,无论何者,都以律师公会之组织能有效执行律师伦理规范为前提。

律师惩戒乃至律师伦理的强化成为司法改革国是会议的议题,不但显示公众不满律师公会执行律师伦理规范的成效,也显示律师公会的组织无法有效执行伦理规范。

律师伦理不彰问题之一:执法标准不一公众的不满,首先是质疑律师公会受制于内部的人情压力,律律相护。从美国的经验来看,这是普世性的问题。美国律师协会(American Bar Association)由于面临公众对律师惩戒制度的广泛批评,因此组成惩戒执行评估委员会进行检讨。该委员会1992年提出报告就指出,由公会内部选举或选任产生的人员执掌惩戒程序时,会造成惩戒程序受公会内部政治影响、存在利益冲突或其他不正当的外观,使律师惩戒程序不受信任。

我国各地方公会目前是经理监事联席会议决议后将会员移付惩戒,也会有同样的结构性问题。尤其公会人数越少,人尽相熟,理监事就越容易受人情羁绊。此外,由于律师依现行律师法仅能加入地方公会,因此仅有地方公会能将律师移付惩戒。理论上代表律师业与政府对话的全国性公会即全国律师公会联合会(下称全联会),虽依律师法之授权制定律师伦理规范,但由于是由地方公会组成,不以个别律师为会员,反而没有就个案发动惩戒之权限。

全国目前有16个地方公会,各行其是的结果,是移送标准不一,除了造成不公平外,也进而加深律律相护的社会观感(公众一旦发现同样的行为,在某些公会会被移付惩戒,在其他公会却没事,就会更质疑不当一回事的公会袒护自己人)。

律师伦理不彰问题之二:效率不彰公众的另一项不满,是地方公会处理伦理案件效率不彰。由于公会的理监事是兼职,又采合议制议事,开会时间及次数有其限度(以台北律师公会为例,每月例开理监事联席会及常理会各一次),且为公会之正常营运,必须优先讨论、处理一般会务,因此能着墨於伦理风纪案之时间相对就少,这就势必拖累处理伦理风纪案件之效率。

根据台北律师公会向司改国是会议第三分组提出的书面报告,律师惩戒委员会自97年至106年3月所作成之175件决议案的移送单位中,台北律师公会虽占最多,但仅44件,其后依序是台北地检署22件、台中地检署19件、财团法人法律扶助基金会17件、台中律师公会15件、桃园律师公会10件。效率不彰的问题,从以上移送数应该可以看出一些端倪。

律师伦理不彰问题之三:未有效协助被申诉律师改善除了律律相护、移送标准不一及效率不彰外,现行律师惩戒制度的另一个问题,是对被申诉律师的改善帮助不大。目前地方公会对于违反律师伦理情节轻微的律师,可以给予劝告或告诫之处置。违反伦理规范情节重大,甚至达到违反律师法程度者,经移付惩戒后,律师惩戒委员会可由轻至重给予警告、申诫、停止执行职务二年以下及除名之处分。然而,根据笔者担任台北律师公会理事处理律师伦理风纪案件的经验,民众因不满律师服务品质而进行申诉之比率,其实远高于违反律师伦理规范的情形。

律师服务品质不佳,通常不会构成违反律师法或违反律师伦理规范。服务品质不佳,可能是因专业能力不足,或是因缺乏沟通能力、有效管理事务所之能力,也可能是身心状态不佳所致。对于因服务品质不佳而遭申诉,律师公会不应在认定不构成违反伦理规范或违反情节轻微后即行结案,而应借由例如命律师接受特定在职进修课程、接受心理咨商、情绪管理课程、两性关系课程等手段,实质协助律师改善其服务品质。

解决之道:改造全联会,设置具公信力之伦理风纪委员会为解决目前因公会组织未能有效处理律师伦理风纪案件所致律律相护、移送标准不一、效率不彰及改善律师行为效果有限等问题,自然必须从律师公会之组织改造入手。首先,应参考日本辩护士联合会(下称日辩联)的模式改造全联会组织。

日辩联是由52个地方公会及全国执业律师组成,律师加入地方公会即同时成为日辩联会员,因此日辩联及律师所属地方公会都有权惩戒律师,且日辩联因申诉人或被惩戒律师之不服,得审查地方公会的惩戒决定,可相当程度地统一各地执法标准。台湾幅员远比日本小,又是单一法域国家,实在没道理让律师伦理规范的执行竟因地而异,因此全联会应改以全国执业律师及各地方公会为会员,进而有权处理律师伦理风纪案,除可借此统一各地执法标准外;另一项优点在于,相较受限于地处偏远而难觅师资、人数较少而难达教学规模等因素而难以经常举办在职进修的地方公会,全联会可以集中全国资源办理更多元、频率更高的在职进修,进而能对因办案品质不佳而被申诉的律师给予更好的协助。

其次,为摆脱公会内部的人情困扰,澄清律律相护的质疑,参考美国律师协会律师惩戒示范规则(Model Rules for Lawyer Disciplinary Enforcement)设置由律师与公民组成独立于公会以外的专责律师惩戒机构之精神,全联会应设置独立于理监事会外,除律师外,尚有一定比例外部委员(来源可以包括公民、比照法官评鉴委员会模式产生之法官、检察官代表)之律师伦理风纪委员会,受理对于律师违反伦理风纪案件之申诉。

司改国事会议第三分组关于强化律师伦理议题的两项决议,即系本于以上考量所为,切中律师伦理不彰问题的要害,不但能够有效强化律师伦理,甚至还能全面提升律师的办案品质,至盼能尽速成为律师法的内容,以维民众受律师协助之权益。

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尤伯祥,义谦法律事务所主持律师、台北律师公会第27届常务理事、中华民国律师公会全国联合会宪政改革研究委员会主任委员、财团法人民间司法改革基金会常务执行委员、财团法人法律扶助基金会专门委员。以上言论不代表本公司立场。