远见／直辖市改制十年 改对了吗？
文╱邱莉燕 摄影╱陈之俊
2010年，台湾地方自治实施60年来最大变革：直辖市改制、县市合并。当年，除了首都台北市不变，新北市、台中市、台南市、高雄市，单独改制或合并升格；加上2014年桃园县改制为桃园市，「六都」加16县市的行政区域正式成形。今年适逢直辖市改制十周年的日子，哪些县市在改革过程饱受委屈，却仍在逆境中成长？《远见》带你检视过去、展望未来！
走进高雄田寮，知名的「月世界」地景处处可见，锯齿状的裸露山脊冷峻陡峭，绵延不尽的荒凉，如同月球表面一般。
田寮的人口数，也像植物在月世界的山顶一样「很难生长」。2010年有9622人，2020年跌至7002人，根据台湾野村总研以年轮法计算，推估2050年只会剩下3462人，人口减少一半以上。
「新生儿一年不到十个，随便考都前十名啦，」开着田寮唯一一家早餐店的丁素真说。
自从风光一时的民营糖厂，在1970年代不敌时代冲刷而关门之后，找不到工作的壮年人口便陆续外移，没落至今，市场只剩鱼摊、肉摊、菜摊三摊，走在空荡街上的大多是老人家，久无人居的房屋逐渐破败。
很难想像，如此凋敝的超高龄社会，行政层级不是一个村或里，而是台湾一级行政区的一个区。
都市与边陲的M型化发展，就算是直辖市，不少区域想要发展仍不易。图为高雄市田寮区；张智杰摄。图／都市与边陲的M型化发展，就算是直辖市，不少区域想要发展仍不易。图为高雄市田寮区；张智杰摄。
都市vs.边陲M型化，多处地方升格反倒退
「虽然田寮属于直辖市，但没有升格的感觉，」丁素真的女儿、恶地农夫工作室共同创办人梁舒婷说，2010年高雄县市合并升格为直辖市，田寮随之从乡变成区，十年过去，这里却没有任何改变，只感觉图书馆的书变多了一点，公车多了几条路线。
努力在故乡推展地方创生的梁舒婷观察，升格直辖市后，田寮不再有民选的乡长，而变成公派的区长，两者的差别在于，以前乡长为了选票，常会帮忙地方社团找钱，如今区长若没有预算，几乎无法给予任何补助。
而且，近年来一年换一个区长，皆不是田寮人，往往不太了解地方，或是了解之后就准备离任。想要从事社造、催化社区进步的梁舒婷，总得杀到高雄市政府提案。「升格了，田寮的发展反而在倒退，」乡土情怀极深的她有感而发。
十年如一日、甚至更惨的田寮，说明了即便是直辖市，也会并发「都市与边陲」的M型化。类似的现象，也出现在直辖市与非直辖市之间的差距逐渐拉大。
时针拨回2010年，台湾地方自治制度施行了60年来的最重大变革：直辖市改制、县市合并。
这一次新的行政区域划分，台北市是现有直辖市，原台北县改制为新北市，原台中县与原台中市合并升格为台中市，台南县、市合并升格为台南市。已为直辖市的高雄市，与高雄县合并升格。
加上2014年12月25日，从桃园县改制的桃园市，正式形塑了「六都」加16县市的行政区域。台湾的都会发展往前迈了一大步，也深刻影响台湾的民主政治与地方发展。
台中市长卢秀燕是当时县市合并的主要推动者之一，回顾这十年的变化，她认为，大致而言方向没有错，原台中县与原台中市的确是「分则两失，合则两利」。
「迄今其实有达到加乘的效果，」从政20余年、在2018年市长选举中大胜的卢秀燕说：「一加一也就不只二。」
地方政府争取升格的诱因，主要是经济考量，改制后，有机会脱胎换骨成为国际化的都会城市。
总体而言，直辖市改制最直接的效果，是预算增加，得以扩充公共建设；以及行政效率提升和决策的完整性，资源集中则促进了产业繁荣，都市化形成的脚步也会更快。
另，由于直辖市之下设区，取消了原省辖县市的乡镇市层级，同步减少的众多乡镇市长、民意代表，也节省了大笔公帑。
然而，直辖市升格发展至今，仍存有很多讨论与争议。比如，其他县市的资源因为六都升格而被稀释，由此造成边缘化的疑虑从未消止。
「六都方向是正确的，可是我也要替没有纳入直辖市的这些城市讲话，」卢秀燕说：「因为相对它们变得更小，对它们的发展是不利的。」
非六都自觉像弃婴，直辖市也一堆边缘区
首先，县市地方政府很容易变成直辖市的人才训练场，因为公务员的职等有差，同样是局处长一级主管，县市的职等低于直辖市，导致县市的公务人才被磁吸。
配置公务员数量的标准，也未能加入地方特性和城乡化比率因地制宜考量。潘孟安举例，屏东养护道路1170多公里，正式编制才40多人，隔壁的高雄只比屏东大174平方公里，养护工人上千个。
「直辖市跟非直辖市制度的失衡，会让城乡落差更大，」潘孟安直言，如此重直辖市而轻县市：「让我们这些非都、非离岛的县市，变成像弃婴一样。」
另一个「直与非直」造成的差别待遇，出现在基础教育现场。基隆市长林右昌以近十年来台清交入学学生为例，这些优等生「来自何处」的区域分布比例，相较从前，变得更为失衡。
「因为属于地方权责的国民义务教育，会因为地方财政就产生落差，」林右昌说，所衍生的限制就是穷，有的县市长如果又不是非常重视教育的话：「教育现场的资源确实是会短少的。
直与非直的公平性有待斟酌，同时值得关注的是，县市合并带来的挑战与课题，也造成部分直辖市「内部」的城乡差距未见缩小。
直辖市与非直辖市，公共建设差距愈拉愈大。图为台南市今年落成的河乐广场；张智杰摄。图／直辖市与非直辖市，公共建设差距愈拉愈大。图为台南市今年落成的河乐广场；张智杰摄。
县市合并后，高雄市面积较原市增加18倍，城乡差距为六都之最，结果导致地方治理能力反而因合并升格而下降。
在桃园市长郑文灿看来，县市合并确实会有县跟市之间的矛盾问题，县一定是落后于市的发展，需要克服内部的困难，「像桃园跟新北市城乡之间的落差比较大，新北市又比我们更大。」
在直辖市内，原来县区常有被边缘化之感。
台南市长黄伟哲便观察到，台南以前县府是在新营，合并升格后移转到台南市的府城，难免会让新营人感觉距离核心比较远，街区的热闹度降低。
创税高却分得少，努力减债更吃亏
再从《远见》每年进行的县市总体竞争力评比，结果竟发现，县市合并前的台中市、台南市与高雄市的竞争力排名皆属前段班，合并之后却呈现滑落的情况。
让改制升格「只做一半」的，是《财政收支划分法》并未适时配合区域整并修正。这项现行财政资源分配的重要规范，延宕十年仍未修法，随着时间过去，时空背景转变，益发突显其中的弊端。以2020年为例，中央普通统筹分配税款为2771.92亿元，其中六都分配1798.21亿元，约占64.87％，733.79亿元给16县市，约占26.47％，其余239.92亿元给了乡镇市，卢秀燕称之为「一国三制」。
而其中，屏东县仅分配到80.49亿元，占所有统筹分配税款的2.9％，占非直辖县市的10.9％。
令一县之长潘孟安觉得不公平的是，统筹分配款计算公式的其中一个变项，是按照工商产值的贡献度来衡量，不纳入农业产值，偏偏屏东县是农业大县，尽管农林渔牧年产值从500亿进步到700亿余元，却无法转换分配到实际税款。
林右昌则认为，「游戏规则」不公平的最关键之处，还是在《财划法》，因为分配方式是直辖市先分完了，剩下才让非直辖市分。
吊诡的是，就算是直辖市先分，六都之间也不是分得让人心服口服。
郑文灿便指出，桃园无论是创税能力、财政管理等，皆为六都前段班，但2020年桃园获配财源却是六都最低，仅为台北市的1／2，与第五名的台南市也差了近88亿元。升格5年来相较台南市，获配财源少领近500亿元。
「很多公司的工业生产在桃园，环境及交通负担都在地方，但公司设立在台北，」郑文灿说，当然这类公司的营业税就算成台北市的额度，台北市因而得到更多统筹分配税款：「对桃园来讲就不公平，应该要用合理的公式来调整。」
《财划法》不合理之处，还在于制度设计，变相成为「惩罚好学生」。比如基隆，林右昌上任之后，债务从2014年的124.29亿元，减到去年底只剩78.25亿元，负债比从47.36％减为33.71％。
「其实，我还可以再减，但我不太想减，」林右昌坦言，因为减了对基隆一点好处都没有。
一旦负债比降低、财政等级提升之后，中央的逻辑变成该县市的财政好转，所以给予的补助理当要比较少。像基隆这般努力减债，结果地方建设的自筹款反而变增加。
「这是惩罚好学生，」林右昌说，中央应该有个配套，鼓励那些负债比减少的县市，「不然县市长没有减债的诱因，最后就是看自己的良心。」
同样认为「减债吃亏」的还有黄伟哲，台南市谨守财政纪律，财务状况「从加护病房到普通病房」，结果反而导致台南市的自筹款要增加，「这么努力，应该要给一个模范生奖啊！」黄伟哲说。
制度盲点亟待修法，首长执行力更是关键
M型化现象与《财划法》尚未完成修法，的确是问题，但不应成为市政无法推动的借口。
以族群复杂、违章加盖混乱的新北市为例，当了一辈子警察的市长侯友宜，面对违法乱纪零容忍。摆了20余年、「没人敢碰」的五股垃圾山，成了无照工厂、废弃物，甚至是非法赌场的温床，在他一声令下，整合检警调环四大局处人力，说拆就拆。
「反正我没压力、没负担，也没有选票的考量，」侯友宜表示，针对市政一定先挑难的做，「以前不敢整顿的，我来好好除弊。」
新北市长侯友宜面对违法零容忍，决心拆除五股垃圾山，市民很有感；新北市府提供。图／新北市长侯友宜面对违法零容忍，决心拆除五股垃圾山，市民很有感；新北市府提供。
再看桃园，这是一个融合都会区、乡村区、沿海区及山区的多元城市，既有桃园和中坜两大人口激增核心区，也有观音、新屋沿海及复兴山区等偏乡地区，造成资源分配相对不足。
郑文灿推动桃园新政，努力缩小直辖市内部的城乡差异，让资源普及化。
「我在偏乡的建设，相信是满受到肯定的，」郑文灿说，从2018年连任成功的得票数就能证明，不仅13区全赢，偏乡甚至赢得更多，「代表市民对升格有感，因为升格，我有更大力量挹注偏乡。」
把钱用在刀口上，资源妥善利用
县市合并时，台南市概括承受债务为1007亿元，举债濒临法定上限，财政相当吃紧。黄伟哲当选后「零举债」，努力让岁入岁出平衡。
台南人口最少的龙崎区，与高雄田寮同属恶地形，黄伟哲保留住世界级美景，不再视为掩埋场开发地，特别举办空山祭，让才3000多人口的龙崎，每天涌入3000多位旅客。
镜头转到国境之南屏东县。屏东县是22县市唯一没编列生育津贴的，土生土长的潘孟安宁可被骂也坚持到底。「年轻人绝对不会因为一胎3万块，然后来屏东生小孩，」潘孟安认为，钱用在刀口上，宁把资源用在孩子身上，降低教育的负担。
在潘孟安上任前，屏东县的失业率是5.7％，他媒合县内闲置的土地积极招商引资，同时鼓励年轻人回来创业，年内创造了一万多名的就业机会，营利事业总额也足足增加了约490亿元。
由此看来，县市合并的成功，仍旧取决于县市首长的治理能力。直辖市改制十年，仍需要政治精英为地方擘画未来的愿景。
【本文摘自远见杂志6月号；更多文章请上远见杂志官网：https://www.gvm.com.tw/】