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约博／对现行国会评鉴机制之观察与评论

●约博／E政策网创办人

目前台湾对于立法院之监督机制，除了定期选举与媒体监督外，就属民间团体组成公民监督国会联盟（简称公督盟）最具代表性。然此团体却被外界批评为评鉴不够客观、重质不重量、有偏袒特定政党之嫌等质疑。尤其在此次太平洋SOGO案所爆发出来的立委集体贪污案件，更是让外界对于该机构所扮演的功能与公正性角色产生质疑。以下本文将试图就公督盟在监督国会上所扮演的功能与引发之批评做一客观性公允之探讨。

一、常态性监督机制有其必要性

立法院乃我国民主宪政机制中极为重要的制度设计，扮演对于中央政府行政权在法律案与预算案，乃至各部会官员之监督与制衡的宪政制衡角色。对于代表人民监督行政权的立法委员，当然也需要有监督与制衡的机制设计。目前除了定期选举外与媒体监督外，若能有一个常态性对于国会的监督机制，对于台湾民主的深化应有其正面的作用。

目前台湾在监督国会的机制上，因为媒体生态之困境以及党政介入媒体之问题严重，加上人民行使直接民权的公投法也因其与大选脱勾而让其功能大打折扣。所以由民间组成的监督机制其实是可以相当程度来发挥监督国会议员之功能角色。

目前对于我国立法委员之监督，除了每四年举办一次的选举外，另外就是扮演第四权的媒体的报导也扮演了某种监督的功能。此外，专门针对立法委员做定期且专责的监督功能与机制者，主要当属由47个民间团体所组成的公民监督国会联盟。

▲立法院生态杂，要如何监督也是一个问题。（图／记者屠惠刚摄）

二、公督盟评鉴上的盲点与局限

对于公督盟之监督功能之质疑从今年七月所爆发的立委集体收贿案当中被凸显出来。其中涉案的几名立委就是当初被公督盟评鉴为优秀立委。虽然公督盟事后解释司法案件非其评鉴范围所能及，且因其违反游说法也已经收回发出之奖项。

但这个问题其实正好就凸显出前述出问题所在，一个区区的民间团体怎么可能负荷监督一个经纬万端、复杂诡谲的立法院生态。反而可能遭致被批评为评鉴指标主观，太过量化，重质不重量的的问题，且也可能被讥评为被特定政党、立委或利益团体等影响乃至操控的质疑。

今年七月底检调就有关太平洋前董事长李恒隆行贿案，大规模搜索立法院及五名前后任立委苏震清、陈超明、廖国栋、陈唐山、徐永明。其中立委苏震清、徐永明、赵正宇等都是过往公督盟多次评鉴优秀的立委，引发外界质疑国内具有知名度的监督机构公民监督国会联盟之公信力。

此次太平洋SOGO案所爆发的集体立委贪渎案爆发后，就有媒体针对公督盟的评鉴采访了诸多立法委员、国会助理乃至学者等，其中有立委（不分蓝绿）提出该机构评鉴指标主观与结果不公之质疑。也有国会助理抱怨，有被该机构人员胁迫要缴交「立委自评」内容造成助理额外负担。

三、公督盟运作上面临之问题评析

1. 国会监督存在高度困难与复杂性

公督盟成立至今已经14年，也举办过多场的立委评鉴活动，可以算是目前台湾具规模且常态性扮演对于立法委员全面性之观察、监督，乃至评鉴的机构。然而，问题是立法院业务之复杂绝非外界所能想像的，要监督行政院各部会每年所提出庞大的预决算书，也要审议各政府机关及立法委员所提出的各种法律案，还要处理各选区人民的选民服务案件等。这样庞大繁杂的业务量，不要说是已经任职好几年的立委及助理都不见得能够熟悉此等业务，更遑论由外面民间团体所组成的监督机构，这是本文所要提出质疑的主要问题所在。

对于公督盟监督立法委员之立意与功能值得肯定，但对于其所能真正扮演实质监督的角色与功能，吾人则抱持质疑的态度。道理很简单，我们光从该组织之人员结构与其财务状况就不难窥其堂奥。

考察该组织对于评鉴之机制设计主要为「评鉴小组」及「国会观察志工」。另外，会员团体共有47个民间团体，理监事共12位，秘书处同仁除了执行长、副执行长外，包括政策部、企划部、行政部工作人员，总共8位。顾问群共30位，其中两位荣誉顾问分别为李远哲前院长及学者萧新煌。另外，今年初公督盟更因为经费拮据导致运作困难，而刊登广告向社会大众募款的情况。2. 公督盟在监督实务上所面临的问题

首先，就前述公督盟官网所呈现的资料显示，公督盟之工作人员才只有区区8人，会员团体却高达47个，理监事12位。虽有聘请国会观察志工与实习生（加入）协助，但在其经费及人员均有限，加上专业性不足的情况下，如何可能期待其做出多么质量兼顾的国会评鉴品质，这是不可能的事情。

虽然其聘请了不少所谓志工或者实习生，但这些人员难期专业与久任，充其量也只能在量化统计上做些初步的协助，对于需要专业监督的部分，例如何谓朝野协商、立法院议事流程，乃至预算审查之窍门等，这些连在立法院担任过数年的国会助理都不见得搞得清楚了，如何可能期待聘请志工或者实习生就可能胜任立委监督之重责大任，这是很难有「期待可能性」的事。亦即，以公督盟现有之人力配置，就客观而言实难期其可以做到完善监督之地步。

▲涉及弊案的徐永明等立委，都曾获公督盟评鉴为「优秀立委」。（图／记者刘昌松摄）

所以，就前述之媒体报导与公督盟现有资源之主客观条件以观，公督盟恐怕连要做好确实的量化监督都可能有问题了，更何况要做好质量监督的国会立委监督，实在让人感到质疑。

其二，公督盟的评鉴标准中，所谓「基本表现」，应该就是立委在立法院内问政的绩效表现，这应是较可以量化来表现的部分。其他诸如「公民评鉴」、「加分指标」、「减分指标」，乃至「立委自评」部分，的确都让外界感觉可能也黑箱作业之嫌。其中「公民评鉴」中85％占20分部分是以大学生作为评鉴主体，换算下来有17分是由尚未出社会，很可能对于立法院的运作都混然不懂的大学生来评鉴执掌国家大政监督之责的国会议员，让人感到很不合理。

其三，怎么还会有立委自评部分，让要受评鉴的立委自己来评鉴自己，这摆明了是和公督盟关系良好且配合度高的立委才会得到好的成绩。如前述国民党前立委陈学圣这种不配合的立委，当然肯定在公督盟的评比中就会是「放牛班」等级的立委了。而像此次涉贪的立委，只要和公督盟关系良好，或者配合度高，不管是否涉及弊案，当然也都会是评鉴上的「优良立委」了。

约博／对现行国会评鉴机制之观察与评论

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