李克聪／别人一带一路，台湾一路一「待」！
▲费时20年的桃园机场捷运是全国最长的捷运系统，横跨3直辖市，串连高铁、台铁与台北捷运。
文／李克聪
千呼万唤的桃园机场捷运线，终于在今天（2月2日）开始试营运，预计3月2日正式通车。总统蔡英文试乘后表示，机场捷运历经多年努力，等待20年实在太久了，「我们一定要让等待更值得！」
反观中国大陆为实践「一带一路」，积极向西铺设铁路进入欧亚核心，自2011年3月从重庆开出第一班车之后，中国大陆的中欧列车至今已开出40多条线路、连通14个欧洲国家。而2017年元旦，开往英国伦敦的中欧列车也正式通车了。
为何大陆的轨道建设说盖就盖、说通车就通车，而台湾的捷运却迟迟生不出来？蔡总统说的「等待20年」是否值得？
首先回顾桃园机场捷运。早于1996年10月就开放BOT模式投标的桃机线，1998年由长生国际开发公司击败另外4家竞标申请者得标，正式取得兴建、营运之30年特许经营权。其规画路线为台北捷运西门站至中正机场，全长35公里16个车站，建设成本为800亿、加上区段征收约2千亿。沿线共有6处市地重划案及2处区段征收、1千2百公顷开发案及1.9公里3个车站的林口支线。
然后来因资金、包商及周围土地开发争议等因素，兴建时程一再迟延。最后于2002年改为政府收回规画与兴建，但陆续又因承包商转包、工程进度失控及号志讯号系统异常等问题，导致工期一再延宕通车6度跳票。
如今，政府全力拚经济，将加快推出4年总金额超过两兆元的公共建设相关计划。其中计划包括捷运、铁路立体化及轻轨等轨道建设。应如何掌握民众需求，加速台湾轨道建设的时程，必须从规画设计、发包施工及监督管理等程序机制的调整与改善做起。
轨道建设的规画设计，主要分成：先期规画构想（可行性研究）及综合规画设计（实质规画设计）2个程序。其中，可行性研究除了要配合都市发展计划、评估比较各条兴建路线的沿线土地开发效益、征收情形、财务及风险评估外，还要和既有交通运输系统做整合配套分析，最后确定出最优选的兴建路线，才能进入「综合规画设计」程序。
此程序主要针对最优路线做更详细的设计，同时进行都市计划变更的准备作业，以及很重要但争议最大的「环境影响评估」，待这些审查通过后，才可进入到「施工前置作业」的阶段，办理都市计划变更与编列预算进行细部设计。
最后，设计完成且预算到位，才能开始发包施工。一般而言，整个程序完成至少需耗时5年，加上5至10年的施工期，完工时间至少需10至15年。如遇争议大的可行性研究，如台北捷运是否延伸至基隆，从首次评估至今已20年了，但都还停留在「可行性研究」的阶段。
▲中国大陆「一带一路」从义乌到伦敦的中欧列车，于2017年元旦正式通车，沿途行经新疆、哈萨克、俄罗斯、白俄罗斯、波兰、德国、比利时以及法国，再穿越英伦海峡最后抵达伦敦。（图／视觉中国）
另一案例，就是交通部（铁工局）自民国91 年起进行「北宜新线铁路」的研究。此研究主要考量因素包括：既有铁路线型不佳形成了运能瓶颈等，而且预估国道五号雪隧饱和后，需有新增路廊以转移纾解其壅塞情形。
唯该计划于民国95年经「环境影响评估」后，审议认定不应开发但可另提替代方案重新送审。也因此15年过去了，至今每逢假日，北宜铁路运能瓶颈及雪隧塞车之苦，都还没有适当的改善方案评估定案。未来2019年底苏花改全线通车后，预估国道五号车流量将再明显增加，会让雪隧塞车雪上加霜，北宜花的「城际运输」在耗费相当成本与时间后，仍无法有效改善。
面对以上的问题，建议政府尔后包括轨道建设的公共工程之规画与设计，在可行性研究中就应确实分析该案衍生之各项争议，以及推动的风险评估，并事前准确模拟环评通过的可能性。如争议难以收敛，或推动风险与不确定性过大，就应另提其他可行性较高的替代方案，不要为可行性研究而建议可行，以避免审议过程旷日废时，而失去改善民众交通问题之先机。
至于已预见的土地征收争议及环保问题，政府也应以更周全的规画、采行新的环保施工技术，找寻确实可靠的监测环境影响方式，事前更应开放完整、客观的态度，与民众、环团沟通协调说明，尽量取得各方共识收敛争议。如采BOT方式，就必须由政府针对该案之需求定位，决定适当的方向，再由招商团队进行后续提案。以机场捷运、ETC及高铁等案之BOT为例，当初由招商团队进行的规画，正因无法依政府真正的需求定位，而增加许多执行上的困难，且浪费相当多的时间。
另在发包施工及监督管理方面，首先，工程预算得要编得合理充足。目前由于国库困窘，加上公务员怕有图利厂商之嫌，政府从上到下都以省钱、便宜的原则，制定普遍偏低的工程预算，然而，这会产生工期延宕、工程品质低落的严重问题。
其次，发包施工应尽量采最有利标，机捷的机电系统正因采最低标，导致抢标衍生出转包不合理的问题。最后的施工监督管理，则应采顾问公司专业营建管理PCM（Professional Construction Management）方式，确实做好工程各阶段之进度、成本及品质之管控。
机捷在施工期间因没有规设工程进度检核点，也是造成其一再延后完工通车的原因。至于以往评选厂商最有利标的审议弊端，与专业营建管理顾问公司、施工厂商及业主之介面管理协调不佳等问题，也要确实调整改善。
▲苏花改观音隧道南下段贯通。（图／记者赖文萱摄）
因行政院目前推动30年轨道运输计划，各县市首长都陆续开出轨道建设支票。建议中央应具备整体评估决策思维，考量各县市轨道建设之定位与目标，以明确的时间与空间需求，还有财务的永续性，评估决策各项轨道建设之可行性与执行的优先顺序，并要求各县市提案时，必须研拟备用方案及配套的营运管理机制，以降低未来交通建设维护营运困难之冲击。
当然，最关键的，就是交通政策执行要有持续连贯性，我们必须一起努力减少政党对抗及民粹意识型态，以良性互动之对话沟通协调，取代恶性攻防及不当政治力介入的困境。
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●李克聪，逢甲大学运输科技及管理系专任副教授，以上言论不代表本报立场。88论坛欢迎更多声音与讨论，来稿请寄editor88@ettoday.net
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