廖元豪／我们不要英王和时中王 修法才是王道
新冠状病毒的疫情逐渐升高，引发国人不安。虽然所有参与防疫的人士，都尽心努力让台湾仍维持在相对安全的状态，但民众似乎还是怀疑政府「不够力」。
因此，开始有人要求总统发布「紧急命令」。连国民党新科主席江启臣与新北市长侯友宜，都在做这种呼吁。可见虽然现在一片「顺时钟」之声，但不少人还是对目前政府没信心。
同时，这也显示，对于中央疫情指挥中心所为的某些措施（如：禁止医护人员与学生出国），是否真有扎实的法律依据，社会仍存有疑问。
为什么期待紧急命令？因为防疫第一，大家都不希望政府防疫措施被法律绑手绑脚，所以产生了不切实际的期待，想要蔡总统展现雷霆万钧的魄力来救台湾！
然而，总统「紧急命令」的功能，在法律上相当有限，我们恐怕不能对它有这么高的期待。要知道，「紧急命令」的位阶，也只是「法律」而已。
在当年，李登辉总统曾发布了九二一震灾紧急命令，但内容上其实也都是补足既有法律之不足，并没有超越宪法体制，侵犯人权的能力。
司法院大法官释字543号解释就明确指出，总统之紧急命令只是「具有暂时替代或变更法律效力之命令」。也就是说，时间急迫，立法院来不及立法，所以由总统来立法。
大法官同时也指出，「立法院如经制定相关因应措施之法律以取代紧急命令之规范内容时，紧急命令应于此范围内失效」，所以有了法律，紧急命令就要失效了。
在法治国家，即使是817万人选出的总统，也绝无超越宪法的权限。何况紧急命令一旦发布，如果有进一步需要修正或补充之处，难道又要做第二道命令？或是如由行政院补充？蔡总统自己很了解这些麻烦，自我节制也避免走上第一线，所以暂时不考虑发布紧急命令。这是聪明的，也是正确的。
既然紧急命令也只是「法律」，那由占立法院多数席次的民进党来发动修法是最妥适的。
以《严重特殊传染性肺炎防治及纾困振兴特别条例》（简称《纾困条例》）来说，行政院在2月20日提出草案，立法院在2月25日就三读通过，甚至还可以溯及适用。如果一整个法案都可以这样火速通过，针对有争议或有缺失的部分，做小幅修改或增补，有那么困难吗？
既有防疫法律最大不足之处，就是《纾困条例》第七条的「空白授权」，无法因应当前政府需要做的许多措施。该条规定「中央流行疫情指挥中心指挥官为防治控制疫情需要，得实施必要之应变处置或措施」，但何谓「需要」？什么样的处置是「必要」的？法律本身全无规定。
▲纾困条例第7条规定模糊，民众党将提修正案。（图／取自赖香伶脸书）
政府没有其他具体授权，只能勉强抓着这个条文，叫移民署在武汉回台的国民加注记，限制其回国权利；限制医护人员出国；又限制所有学生出国。
这些措施或许与防疫有关，但同时也严重限制了人民的迁徙自由。依宪法第23条以及释宪实务，「空白授权」或「概括条款」至多只能拿来做技术性、细节性的补充规定，绝不容许用以限制人民权利。
2002年的释字443号解释就是最相似的例子：限制役男出国的行政命令，仅有法律的空白授权。法律既未明文规定，又没有「具体明确授权」行政机关得限制人民出国，因此被认定违反宪法而失效。
对比之下，《纾困条例》第七条，根本没有规定「限制出境」这几个字。故其合法性自会遭到质疑。事实上，政府自己大概也知道这些措施有问题，所以只敢转由教育部、卫福部来要求管辖范围的人民遵行，却无法指示机场、港口的移民署拒绝医护人员或学生出境。为什么？因为陈时中不是皇帝，没有法律依据，做起来都扭扭捏捏欲言又止。
欠缺法律明确依据，不仅侵犯人权，同时也有害防疫。虽然绝大部分民众应该都会顺时钟，听从政府的指示，但只要有人坚持要行使「自由」闯出国。那么移民署也只能放行，不是吗？张上淳医师的儿子不就是明显的例子？那是不是漏洞？如果「限制出国」真的是「必要处置」，那立法院就该赶快修法。
▲近日疫情指挥中心成员张上淳，其医师儿子三月初出国旅游，高调在脸书打卡惹议。（图／记者李毓康摄）
法制健全国家 政府防疫措施无畏指摘
看看美国最近在因应疫情，联邦与各州政府所发布的各项紧急状态命令，其实有不少比我国的措施更严厉。加州的「限制在家」命令，就是其中一例。
然而，正因美国的法制健全，母法对于紧急状态的定义、范围，以及政府所能使用的手段，都规范得清楚明确，巨细靡遗。这时，政府要发动各种措施，也就理直气壮，无畏指摘。
相关机关应该从最近的经验，迅速整理分析现有法律不足之处，然后由行政院提出草案交由立法院审议通过，在第7条中列举各种应变措施的类型，就可以让中央疫情指挥官做得更安心。
防疫或许可以学对岸，但大陆轻忽法治的一面绝对不是我们该学的。立法院修法，是兼顾法治与防疫的双赢之道，也是执政党、立院多数党最负责任的方法。我们不要作梦拥有天纵英明的英王或时中王，我们要严谨有效又聪明的法律。
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