刘昌坪／绑手绑脚的《财团法人法》恐浇熄公益热情

▲《财团法人法》将于2019年2月1日上路，其中若干条文的设计却对其成立或监督采更严厉的管制手段。（图／视觉中国）

没有学法律的人，可能会觉得「财团法人」只不过是一个法律名词。然而，当你一旦知道成立至今已安养超过2千位植物人的创世基金会、致力保护贫困家庭及受虐儿童的家扶基金会、多年来协助保障消费者权益的消费者文教基金会，以及长期帮助曾遭家庭或亲密关系暴力的被害人走出阴影的现代妇女基金会等非营利组织，在法律上其实都是「财团法人」，应该就可以体会到「财团法人」的存在与发展，对社会具有重要的意义与价值，且与弱势民众的生活息息相关。

我国的《财团法人法》已于2018年8月1日经总统公布，并预留6个月的缓冲期间，将于2019年2月1日起正式施行。新法上路后，对于我国超过十万个登记有案的财团法人势必造成重大影响。虽然，本法第1条规定之立法目的乃是「健全财团法人组织及运作，促进财团法人积极从事公益，增进民众福祉」，但若仔细检视若干条文的设计方式，却会发现不仅无助于立法目的之实现，甚至可能造成财团法人和民众的困扰。

首先，对于财团法人的成立，本法乃是采取事前审查许可制，而非登记制。虽然，财团法人的对外事务确实可能涉及社会大众的权益，但以营利为目的之公司，特别是大规模的公司，其对外业务也可能涉及数万名，甚至高达数十万名投资大众的权益，而且保障股东权益及交易安全，同样属于重要的公共利益，但像《公司法》也只是采取登记制，而非事前审查许可制。当然，立法者在公司成立后，会再就公司可能涉及的各种业务行为，逐一透过《公司法》或其他法律加以规范。但相较之下，本法对于财团法人却是一律采取事前审查许可制，此种制度设计是否过度侵害人民之结社自由？本身就是一个值得严肃思考的问题。

再者，依本法第9条及第11条规定，主管机关可以订定财团法人的最低捐助总额，倘若捐助财产未达最低总额者，主管机关不仅不应许可财团法人的设立，对于已许可者，甚至应主动撤销或废止其许可。如将此一规定与《公司法》相关规定对比，亦可发现存在明显不合理的差别待遇。简单的说，《公司法》过去虽然对于公司设有最低资本额的要求，例如有限公司为新台币（下同）25万元、股份有限公司为50万元。但是，《公司法》早在2011年修法时，即已删除最低资本额之限制，亦即公司申请登记时，只要经过会计师的查核签证，确认「资本额足敷设立成本」，即可办理登记。立法者认为，只要再搭配《商业会计法》及《公司法》所要求会计师查核签证制度的落实，并且加强事后抽查，即足以保障民众之权益。

同样的道理，财团法人所推动的公共事务各有不同，如其设立宗旨及活动内容获得社会大众的支持，只要捐助财产足以使其成立即可。财团法人成立之后，即可透过志工或募款等方式推动公共事务，如果认为有管理的必要，亦可透过如公益劝募条例或其他法律规定加以规范。因此，在设立之初即以最低捐助总额作为门槛，可能会扼杀小型财团法人的成立，进而衍生违反比例原则和平等原则的宪法问题。

另一个争议性极高的条文，则是在一定条件下，政府可透过捐赠财产的方式，将原本已经是民间捐助的财团法人，再回复为政府捐助的财团法人（参照《财团法人法》第68条规定），主管机关并可因此取得至少二分之一以上的董事决定权。这样的制度设计除了会增加政府的财政负担外，之所以有疑虑，第一个因素乃是本条并未采取任何「辅导」或「协助改善」的先行机制，即允许主管机关可直接行使买回权。

事实上，比较缓和的「辅导」或「协助改善」的先行机制，不仅在立法技术上并不困难，实务上亦有类似规定可供参考。例如，同样攸关多数民众权益的《保险法》，于第149条第3项第2款即规定，「保险业如发生财务或业务状况显著恶化，不能支付其债务，或无法履行契约责任或有损及被保险人权益之虞时，主管机关应先令该保险业提出财务或业务改善计划，并经主管机关核定。若该保险业损益、净值呈现加速恶化或经辅导仍未改善，致仍有前述情事之虞者，此时方由主管机关依情节之轻重，为监管、接管、勒令停业清理或命令解散之处分。」

再者，如果对照民法第62条至第65条规定，财团法人成立之后，倘若发生「捐助章程或遗嘱所定之组织不完全，或重要之管理方法不具备」、「为维持财团之目的或保存其财产」、「财团董事有违反捐助章程之行为」、「因情事变更，致财团之目的不能达到」等重大情事，因为后续的处置方式和法律效果，势必会对财团法人的权益造成重大影响，因此均明定必须由法院依司法程序处理。相较之下，本条规定显然偏重于行政机关的监督权限，却相对弱化了财团法人受正当法律程序保障的权利。

财团法人乃是非营利组织，无论成立先后或规模大小，都是为了服务公众，论其本质，无非是分担政府原本就该做的工作。正因如此，国家理应视财团法人为「伙伴关系」，尽可能提供必要的支援和协助，而不是把财团法人看成是被「监督」的下级机关，否则只会逐渐浇熄绝大多数为社会无私奉献的财团法人之热情。（本文不代表事务所立场）

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●刘昌坪，理律法律事务所合伙律师，律师研习所讲师，台湾行政法学会副秘书长、台北市政府国赔委员、诉愿委员、新北市政府法规委员。以上言论不代表本公司立场。