社论－中华电信功能分离可诱使不宜强制

几经讨论，国家通讯传播委员会不顾外界多数反对意见，前不久向行政院提出之电信法第25条内容修正为：「为促进固定通信网路业务之实质有效竞争，自本法修正施行日起一定期间内，固定通信网路业务市场仍未能达成相当程度之有效竞争状况，主管机关得采行命固定通信网路业务市场主导者为业务功能分离或其他得促进实质有效竞争之必要措施，固定通信网路业务市场主导者不得规避、妨碍或拒绝。但固定通信业务网路市场主导者自行提出具体可行之促进市场有效竞争措施，经主管机关认可采行者，不在此限。

前项所定一定期间、相当程度有效竞争之认定及业务功能分离或其他得促进实质有效竞争必要措施之实施方式、市场主导者应配合实施之权利义务及其他应遵行事项之办法，由主管机关定之。」通传会依照此项规定，得强制将中华电信实施强迫分离。

日前在立法委员召开「有关电信法『最后一哩』争议如何解决」公听会，交通部次长叶匡时明确表达反对立场：「消费者嫌上网速度太慢、太贵，皆非中华电信业务分离可解决的事，必须要有另一条固网才能增加竞争；若分割中华电信最后一哩，就好像把赛跑跑得很快的人腿打断，并无法解决问题。」

姑且不论同为行政团队成员而在行政院以外反对通传会修法建议，是否有违同僚机关忠诚义务，也不细究将分割中华电信最后一哩比拟为把赛跑跑得很快的人腿打断是否引喻失义，我们对于反对强制立法的看法，倒是抱持赞成的立场。

就学理而言，结构分离对于业者的干预程度非常大，因此一般认为只有在功能分离不能发挥作用的情形才可以采用。而且功能分离既比较容易采行，只要不同功能中心间需要计算找补，就应该要建立成本相关之会计制度；一旦建立成本会计制度，就可以协助通传会改善多年来无法稽核中华电信会计成本、有无不当交叉补贴、是否以成本定价等诸多困难问题。前述修正草案也正是认识到功能分离的此项优点，才会有第25条之议。

然而电信法修正草案第25条采取强制规定，从法理上及事理上来看，确实存在两大难题无法克服。首先，就法理而言，该条规定充满不确定法律概念，例如一定期间、相当程度有效竞争、业务功能分离、其他得促进实质有效竞争必要措施、市场主导者应配合实施之权利义务、其他应遵行事项等，均授权通传会事后定之。电信法固然需要给通传会一定弹性以因应电信技术及市场的快速变迁，但是如此空泛而宽松的立法授权，严格说来是经不起法律保留原则之检验的，实以避免为宜。

再就事理而言，国际实务上曾经发生过的结构或功能分离，几乎都是以自愿采行为主，少有强制之例。结构分离以美国AT＆T决定自行拆解为九家公司最具代表性，美国司法部从1949年以来就持续对AT＆T提起休曼法第2条限制跨州商业竞争之反托拉斯诉讼，双方曾在1956年及1984年达成行政和解并签订同意命令。之后司法部就长期监督AT＆T之营业与竞争行为，这对AT＆T经营的主动性形成极大限制，于是AT＆T不堪长期讼累，更不愿意冒着被司法部或该同意命令之监督法官胡乱分解的风险，而与司法部再度达成行政和解，并签订同意命令主动拆解为九家。

功能分离则是以英国电信公司的Openreach以及德国电信公司的批发中心为代表，这都是出于业者的自愿，而不是法律的强制，其实施成效也因而相当卓着。因此我们建议通传会应该与交通部先达成共识，分割中华电信最后一哩并非把赛跑跑得快的人腿打断，而是一方面促使中华电信活用多余产能、协助产业发展、同时可以获取合理利润，另一方面则容许中华电信不再需要承担所有消费者嫌上网速度太慢、太贵的无限责任，如此利己利人之举，中华电信理应乐于配合。同时再透过行政指导或行政契约，诱使中华电信建立批发部门（亦即只要中华电信建立批发部门，就解除对其不对称或高度管制），如此即可达成政策目标，而不需强制其功能分离。