吴子毅／如何才算一张合宪的身分证
▲到超商领取网购货品时，店员会要求提出身分证明。（图／本报资料照）
前阵子到超商领取网购商品时，店员要求提出身分证明时，这才发现忘记带身分证，情急下只好拿出律师证。店员看了一眼后略带无奈表示，「下次请记得带身分证喔」。没错，律师证无法用来领取网购。因为律师证没有辨识身分的能力，由此更能理解身分证的重要性。
为什么我们要用身分证证明自己
《户籍法》第51条第1项规定：「国民身分证用以辨识个人身分，其效用及于全国。」因此经由《户籍法》，身分证对全国发生辨识个人身分的作用。
假设没有《户籍法》规定，可以想像关于个人身分如何辨识，每个不同的行政机关，甚至私人，都会有其不同的方式来辨识个人身分。比如在没有身分证时，律师公会跟法院会用律师证辨识律师身分。
就这点而言，国家借由身分证用来辨识个人身分（所以我忘记带身分证去超商领网购已经违法？）。在此基础上，又更进一步在《户籍法》中规定应申请领取身分证、应随身携带身分证、于全面换发期间应换发新证等等。由此看来，身分证对人民来说，似乎单纯是个义务？如果是这样，难道仅因国家有独占辨识身分之权就可以为所欲为？当然不是如此。回顾大法官解释，我们还是可以寻觅出一张「合宪」的身分证其应有之样貌。释字第603号解释涉及当时《户籍法》第8条第2项及第3项规定：「依前项请领国民身分证，应捺指纹并录存。但未满十四岁请领者，不予捺指纹，俟年满十四岁时，应补捺指纹并录存（第2项）。请领国民身分证，不依前项规定捺指纹者，不予发给（第3项）。」
简单来说，没捺指纹就没身分证，你就不能去超商领网购商品，这当然影响很大（对我来说，超取不成功会有负评，且订购的限量模型又会被退回），而大法官的着眼点当然不会在能否超取这件事上。大法官在释字第603号解释理由书中严正说明：「一般私人活动，如于银行开立帐户或公司行号聘任职员，亦常要求以国民身分证作为辨识身分之证件（注）。故国民身分证已成为我国人民经营个人及团体生活辨识身分之重要文件，其发给与否，直接影响人民基本权利之行使。」
▲一张合宪的身分证应是资讯外泄风险极低，且仅供身分识别用，无须捺国民指纹。（图／视觉中国）
身分证已经是直接影响人民基本权行使的重要文件，从大法官的举例来看，投票、应考试服公职、出国领护照、各种给付行政、工作等等，皆深受身分证的影响。因此大法官认为，国家要发身分证，当然不能为所欲为，仍要符合宪法规定。反向推论来说，我们或许也可以请求国家给付一张「合宪」身分证的权利。
身分证的功能可以无限上纲吗
大法官首先质疑，捺指纹才能领身分证的目的为何？《户籍法》没有明文规定。大法官退到黄线以后又说，如果从修法过程来看，好像有防范犯罪的目的，而行政院也说，有「加强新版国民身分证之防伪功能、防止冒领及冒用国民身分证及辨识迷途失智者、路倒病人、精神病患与无名尸体之身分」等目的。
大法官逐一点评：首先，防范犯罪跟《户籍法》无关。再来，防伪、防冒用的目的还可以，但有必要捺指纹吗？「指纹系个人身体之生物特征，因其具有人各不同、终身不变之特质，故一旦与个人身分连结，即属具备高度人别辨识功能之一种个人资讯。」
因此「录存人民指纹资料如欲发挥即时辨识之防止伪造或防止冒用功能，除须以显性或隐性方式将指纹录存于国民身分证上外，尚须有普遍之辨识设备或其他配套措施，方能充分发挥。惟为发挥此种功能，不仅必须投入大量成本，且因缺乏适当之防护措施，并可能造成资讯保护之高度风险」。
而就防冒领这个目的，大法官因为看不到冒领的统计数据，因此无法评估。且前面一直提到《户籍法》，从未提到《身分证法》，其实在领身分证前，机关早已存有户籍资料，所以在换领身分证时，还是可以经由户籍资料比对身分，无须指纹。
最后对于「辨识迷途失智者、路倒病人、精神病患与无名尸体之身分」，大法官无可否认这真的很重要，不过与「使全民承担授权不明确及资讯外泄所可能导致之风险」相较，手段显然失衡。
至此，我们可以看出，大法官念兹在兹者，皆在于资讯外泄的风险。只要资讯外泄的风险存在，就不能强制人民以捺指纹为要件换发身分证。此外，国家经由身分证功能所拟达成的目的，亦只能与辨识身分有关，超出辨识身分以外的目的，皆不在宪法容许的范围内。
一张合宪的身分证应是资讯外泄风险极低，且仅供身分识别用的身分证。相应于此，在国家独占身分识别方式的情况下，人民应有请求国家给付合宪身分证的权利。
在前述宪法讨论之上，我们试着来检验内政部拟推行的数位身分证（eID），资讯外泄的风险是否完全消除？
▲数位身分证拟规划与不同资料库串接，这是否也已经溢出身分证本身所拟达成辨识身分的目的？（图／翻摄自内政部官网）
诚如评论指出，经由数位足迹即使用纪录（log），仍然可以追溯一个人的行为。在此次防疫过程中，我们已见识到这种应用方式。对于这种风险的顾虑，并无法仅靠主管机关口号式的说明、meme式的宣传可以消除。在相关换发计划中，也可以看到未来eID拟规划与不同资料库串接，这是否也已经溢出身分证本身所拟达成辨识身分的目的？
诚如林子仪大法官在释字第603号解释之协同意见书所指出：「指纹实为敏感性之个人生物资讯，遑論其一旦与其他个人资料库结合，如本案指纹资料库与户籍资料库将有所連结之情形，其敏感性更形增强。」对于eID与其他个人资料库的结合，我们应该更加警觉。
最后，释字第603号解释至少是用法律的方式强制捺指纹，而如今的eID，连法律都没有。对照释字第603号解释理由书所提到：「国家基于特定重大公益的目的，而有大规模搜集、录存人民指纹，并有建立资料库储存之必要的话，应用法律明确规定搜集的目的，搜集的范围与方式要能密切达成重大的公益目的，而且更应明文禁止法定目的外的使用。主管机关尤应配合当代科技发展，对所搜集之指纹档案采取组织与程序上必要的防护措施，才能符合宪法保障人民资讯隐私权的精神。」
其中对法律明文规定、组织与程序上的防护措施等，如今付之阙如。
最后，谨以林子仪大法官于释字第603号解释协同意见书的一段话作结：「此刻，我们必须停下來思考，究竟我们想要什么样的社会？想要以什么为终极目的的国家？如果一个社会裡的成员，人人皆尽透明，没有什么动态可以逃脱于国家的监视之下，所有成员的资讯都巨细靡遗地掌握在国家机器之中，并且可以轻易地透过某一则个人资讯追溯其全部行踪与活动，这或许将是一个零犯罪的社会，而且很可能是一个非常有效率的政府，但人们也可能将过着充满被监视恐惧的生活。治安与效率都是国家应该追求之重大公益，惟其终究必须停留在某个界限之后 ，不能无止境地一昧向前，牺牲其他一切。」
注：因现行规定须出示国民身分证或检附影本始得行使权利或办理各种行政手续之法令众多，例如选举人投票时，须凭国民身分证领取选举票（如《公职人员选举罢免法》第21条、《总统副总统选举罢免法》第14条等规定参照）、参与公民投票之提案，须检附提案人之国民身分证影本（公民投票法施行细则第10条规定参照）、请领护照须备具国民身分证正本及影本（护照条例施行细则第8条规定参照）、劳工依劳工退休金条例请领劳工退休金应检附国民身分证影本（劳工退休金条例施行细则第37条规定参照）、参加各种国家考试须凭国民身分证及入场证入场应试（试场规则第3条）、办理营业小客车驾驶人执业登记证须检具国民身分证（如营业小客车驾驶人执业登记管理办法第5条规定参照）等。