蔡正皓／【三修正法案】假讯息，政府怎么管？
▲内政部公告三个修法草案，目的在于打击假讯息，但在社群媒体崛起下，假讯息防不胜防，无法仰赖政府对假讯息的打击措施，必须培养自己分辨真伪的能力。（图／Pixabay）
内政部上周发布新闻稿，分别公告《社会秩序维护法》、《灾害防治法》与《总统副总统选举罢免法》的修法草案，而它们都指向同一个目标：打击假讯息！
「打击假讯息」这个议题，在今年突然跃起成为备受关注的议题，主因大概是今年发生多起因假讯息而酿成的不幸事件，例如9月燕子台风袭击日本关西后，「中国外交使馆积极派车接送中国游客、但台湾驻日单位却无作为」的讯息充斥媒体版面，使得驻大阪办事处承受庞大舆论批评，尽管该则讯息事后被证明是假新闻，但已造成驻大阪办事处处长自杀的悲剧。再者，下半年的九合一公投绑大选，也有五花八门的资讯在社群媒体间流窜，其中不乏误导民众的谣言。尽管有些民间单位致力于辟谣，但效果终究有限，而这些真假难辨的讯息，对于最终选举和公投结果，很难说没有发挥相当的作用。为了打击假讯息，政府对此进行修法，本文将介绍此次修法草案内容，并讨论其与言论自由间的关联与扞格。
言论自由的限制
首先，回到言论自由可否或者应如何限制的讨论。大多数法学理论对于限制言论自由一事带有反感，最主要是立基于言论自由市场和反对独裁的理由上。
言论自由市场理论下，一个言论或主张的价值和真伪，应该交由大多数视听者决定，国家和政府不能代替人民决定特定言论有没有价值。举个简单的例子，一部新上映的电影究竟好不好看，应该是公开上映之后，所有观众的评价来决定；而不是电影上映前须先经政府机关审查，然后某些电影因为「被政府认证是不好看的」，因此不能上映。
同样的道理，套用到所有的言论上亦为如此。不能接受政府对言论内容的审查，一方面是尊重社会上多元的价值观，更重要的是，避免政府藉管制之名，行独裁之实。
但也并不是所有言论都是一律同等的保障，例如仇恨性言论、歧视性言论，政府就有比较高的管制正当性。另外，如果政府管制是针对言论发表的时间、地点、方法，而非直接针对言论内容，则较能被人容忍。
《社会秩序维护法》草案
先就适用范围最广泛的《社会秩序维护法》（以下简称《社维法》）来看。事实上，《社维法》第63条第1项第5款已经规定：「散布谣言，足以影响公共之安宁者，处3日以下拘留或新台币3万元以下罚锾。」然而，这条规定因为标准不明确，导致在操作上颇为困难，因此内政部公布的草案将把这一款规定删除，并增订第63-1条专门规范散布假讯息的行为。
根据内政部新闻稿，新增法条将会纳入假讯息的定义，也就是三要素：故意、虚假、危害。也就是说，必须是明知为假讯息，但仍然将假讯息散布出去，同时造成公众畏惧或恐慌的危害，才会纳入本条的处罚范围。此外，行为人还必须有「扰乱社会秩序」的积极意图。
这就带来几个问题，首先，一旦加入了「扰乱社会的意图」这个要件，本条的适用范围就会大打折扣。毕竟，许多假讯息的传递，并不是因为发布者有扰乱社会的意图，例如今年大选期间，到处流窜的各种污名化同性恋者的假讯息，发布者认为散播这些资讯是为了「导正社会风气」，那又该如何评价？
而《社维法》的主管机关是警察机关，也就是说，具体个案的认定是在警察手中，警察要如何判断散布谣言者的意图？会不会演变成警察滥权，或是警察为免争议，索性完全不碰牵涉到假讯息的相关案件？都是令人担忧的。
《灾害防救法》草案
内政部将针对《灾害防救法》第41条提出修法草案，规定如果针对通报灾害的不实讯息，或以任何方式散布，足以对公众或他人产生损害，或有危害安全之虞，甚至因而导致人员死伤者，可处无期徒刑或5年以上有期徒刑、拘役或新台币100万元以下罚金。
其中最引人注目的就是刑度。内政部修法的想法是，面对随时可能导致人员死伤的灾害下，任何虚假讯息的传递都可能对生命安全造成危害，因此有必要予以重罚。但现行《灾害防救法》并没有自己的刑罚规范，只有针对灾害之际趁火打劫（偷窃、诈欺、强盗等财产犯罪均包含在内）的行为，应加重其刑的规定。草案第41条可能成为其中唯一一条刑罚罚则，但却只针对散布灾害假讯息的行为。至于其他妨害救灾的行为，《灾害防救法》草案内付之阙如，只能回归刑法第182条，然而刑法第182条规定的刑罚，最重只有3年有期徒刑。这就形成一个失衡的规范体系：以暴力或其他物理力妨碍救灾，至多为3年有期徒刑，远不及散布假消息的处罚。
《总统副总统选举罢免法》草案
相较于前两者，《总统副总统选举罢免法》（以下简称《总统选罢法》）草案的修正部分较多，其中包括配合《公职人员选举罢免法》，废除「罢免不得宣传」等不合理规定。《总统选罢法》针对假讯息规范的修法，不像前两者直接，而是着眼于广告刊播与经费来源。
《总统选罢法》针对假讯息的规范，分成两个方向：广告透明化与经费来源限制。前者，现《总统选罢法》已在第47条规定大众传播媒体在刊登竞选广告时，必须载明政党与候选人姓名，草案则进一步要求一并公开出资者，让选民有更多标准评估竞选广告的可信度。后者，则是为了避免境外势力介入选举，而要求大众传播媒体不可以接受外国、中国或港澳人士或团体委托刊登选举、罢免广告。这就不是针对言论内容，偏向于言论发表的时间、地点、方式管制。但究竟其所限制的，是否确实是标准比较宽松的时间、地点、方式，也值得探讨。
相较之下，美国近几年的联邦最高法院判决，诸如2010年的Citizen United v. FEC、2014年的McCutcheon v. FEC等案件，均倾向认定人民资助广告或捐政治献金以支持政治人物，是属于言论自由的行使，国家不能加诸太多限制。当然，美国联邦最高法院这样的判定在国内引发不少批评。反对者认为这将助长贪腐、大幅影响舆论与媒体的公正性，从而侵蚀民主基础。内政部修法的基本思考，大约也是循着这条思路，尤其当选举资金是来自国外，自然更有可能影响国内选情，而有更高的限制必要性。
无论如何，政府的法律无法完全消弭假讯息的盛行，尤其在网际网路及社群媒体的崛起下，假讯息更是防不胜防，甚至连来源都无法追踪。我们无法完全仰赖政府对假讯息的打击措施，而必须在平常培养自己分辨讯息真伪的能力，避免成为散播假讯息的帮凶。（本文转载自法操FOLLAW）
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