多维TW／驱怪兽也要防魔鬼 罢免门槛的理想与现实
文／吴姿贤
过去积极推动罢免权并主张废除罢免门槛的时代力量立委黄国昌，现在竟成为罢免新制度的「试法第一人」，堪称今年来台湾政坛最大的黑色幽默和讽刺戏码。
2016年底，《公职人员选举罢免法》（简称选罢法）修正通过后，让一名立委、议员打包走人，已经不若从前难如登天。不过，此举虽然彰显了直接民权，但如何在政治安定性和正当性之间找到平衡，避免罢免权之后遭到滥用，成为台湾要面临的课题。
高门槛「看得到吃不到」
虽然《中华民国宪法》第17条规定人民有选举、罢免、创制及复决之权，但在选罢法修正前，罢免被喻为「看得到、吃不到」的权利，因其存在极高的三个大门槛：第一阶段，提议人数须达选举人数的2%；第二阶段，连署人数要为选举人数的13%。当两个条件满足后才能进入最后投票阶段，就是令人诟病、俗称「双二一」的门槛—投票率超过50%、同意票也要超过50%，至今没几个政治人物能通过这样的「考验」成功下台。
虽然，2014年伴随太阳花学运时热炒的「割阑尾（蓝委）」声浪，社会兴起一波罢免立委风潮，黄国昌正是当时的支持者之一，但是所有提案几乎都在第二阶段卡关，只有前立委蔡正元的罢免案进入投票阶段。然而，即便蔡正元招致千夫所指，最后的投票率仅有24.98%，远不及规定的50%门槛。
带着这样的遗憾，黄国昌及所属的时代力量立委们在2016年进入立法院以后，将修改选罢法作为首要目标。除了调降提议和连署人数比例外，黄国昌主张第三阶段采「简单多数决」，只要同意票大于不同意票即可罢免成功，无须任何门槛限制。在民进党立法院党团的坚持之下，最终拍板方案的结果除了同意票大于不同意票，同意票还须超过选举人数的25%，一方面松绑了严厉的旧制，另一方面，算是黄国昌的进攻下，守住最基本的门槛。
回顾黄国昌当初所支持的无门槛简单多数决，固然着眼还权于民的高度理想性，却不得不说，现实层面仍存在许多窒碍，忽略了选罢法设计高门槛的背后原因。
首先，门槛的存在意义是为了保障以民意为基础所选出来的议员、立委等民选公职人员代表，能够平稳地实践对选民的承诺，而非由动态的民意决定公职任期。毕竟民主政治的目的是借由投票程序建立人民与政府的「契约」关系，政府得以依照选举时的承诺和多数人民的意见施政，由双方建立托付关系的契约必须在一定的保护下实施，防止任意破坏。即便人民认为契约对象不适任，可透过下次的选举解除契约，这就是定期选举的用意所在。当然，在严重不适任的情况下，人民绝对有权以罢免的手段中途停止契约，但仍须借由门槛加以适当限制，以避免恣意解约。
其次，国会与政府的立法、行政工作都有其稳定性，而罢免所造成的人员流动和政治动荡将冲击这些稳定性，以立法院届期不连续的原则设想，一项法案可能为此拖延好几年都无法通过。因此，罢免权是人民对抗政客的利剑，却不宜轻易出鞘，才能维持社会的长治久安。
不该是政治追杀工具
以人民角度出发，被罢免人必然涉及严重渎职、辜负选民期待，甚至破坏社会的和谐及利益才会招致苦果，但这些都是设定在「以理性选民为基础」所思考的不完全视角，倘若黄国昌回头检视过往，不认为自己有朝一日会成为被罢免的主人翁，无论是反对或厌恶他的选民，于情于理都很难再指控黄国昌作为一名立委，有任何渎职或侵害人民权益的行为值得被罢免。因此客观来说，无门槛或过低门槛的罢免制度，虽然是便于人民执行权利，但现实层面上，更有可能成为政敌彼此滥用的攻击工具，或是高票落选者企图拉对手下马、卷土重来的捷径，最后形成互相复仇、厮杀的难堪局面，政坛上罢免成功的少数案例不乏这种情况。只是，这是社会想要的结果吗？
此核心问题在于若采取「全罢免制度」，人民可基于任何政治理由提出罢免案，官方不得驳回，因此，只要有心人士拿得出足够的提案以及连署人数，各种品质低落、师出无名的罢免案都可以被允许。在这种情况之下，罢免案往往不是正义或是非的攻防战，而是沦为组织规模庞大、拥有人数优势的政治团体「动员能力强弱」之恶斗，无关乎人民所思所择，更完全失去罢免制度设计的初衷，这也是门槛必须慎重看待的重要原因。
分析黄国昌所在的选区，其选举人数约25万人，在现行制度下，25%的选举人、即63,000人投下了同意票后，罢免案即可通过，但回顾黄国昌一年多前的当选票数为8万多票，如今却能以6万票的民意否决当初8万票的选择，本身就是吊诡的现象。
必须强调的是，人民与政府的权力有着相当不对等的落差，而罢免是人民少数且应该拥有的武器之一。过去因为罢免制度过于严苛、形同虚设，催生出一派无门槛、还权于民的理想主张，但如同美籍知名法学家卢埃琳（Karl Llewellyn）的经典名言：「徒有手段、没有理念，就只是威胁恐吓而已；空有理念、欠缺手段，无疑是一团混乱。」因此，罢免制度应该建立在合情合理的门槛限制之上，既要让罢免发生时得以顺利成功，又不能使罢免得以恣意、浮滥发动。否则欠缺管制手段，社会和政治将是一团混乱。
当然，设计一个合理而精确的罢免门槛也绝非易事，过去「双二一制度」已证明发动不易，恐将损及民权；而现行修法后25%的门槛对台湾社会是否依旧高不可攀，或低到可能产生罢免仿效潮的疑虑？黄国昌罢免案可说是绝佳风向球，实际检验罢免新制的可行性。
若罢免行动无关问政、施政表现，而是一个团体组织因政治角力或个人好恶，借由动员能力来决定任何立委的去留，这种罢免结果并非民意展现，而是民粹霸凌，等于新增一种令社会失序的因子，并伤害选举机制。反之，若一项制度设计既能彰显民权，不但能驱逐滥竽充数的怪兽，又能排除民权被民粹滥用的风险，将民粹的魔鬼阻击于门槛之外，那么这项制度设计就是符合民主本意的好的制度。