黄嵩立／首届国家人权委员会成立 师法国际提升人权
▲国家人权委员会设置于监察院，定位为一个专责于人权保障与人权促进的国家机关。（图／资料照）
已于2019年底通过的《国家人权委员会组织法》，待立法院通过新任委员人选，国家人权委员会（以下简称NHRC）即可于新一届监察委员就任的8月1日开始运作。NHRC虽然在我国为新设立的机构，但世界上半数以上国家已有国家人权机构，并共同遵守《巴黎原则》对组织架构和职权的规范，我国NHRC的组织法和作用法于法案拟定过程中也参照了《巴黎原则》。
就其职权来说，《巴黎原则》将NHRC定位为一个专责于人权保障与人权促进的国家机关。想了解NHRC的功能，就得先理解传统的监察委员和人权委员工作方式的差异。
传统监察委员的主要职权是监督政府官员是否违法失职，因此也有人权保障的功能，无论是接受陈情进行调查，或者主动依职权调查，都可以促请相关机关改善其人权工作；例如受刑人、军人、身心障碍者的权利，只要是与公务执行相关，都是监察委员保障的对象；而人权委员的职权则较广，括及私人机构的人权侵害及各种形式的歧视。
NHRC在保障人权方面，也可运用个案调查以外的工作方式。其一，系统性地监测全国的人权状况，特别是各项具有国内法律效力的人权公约所保障的权利。举例而言，为监督《身心障碍者权利公约》的实施状况，NHRC要向行政机关征集资料，或进行调查访视自行收集资料，并监督政府是否积极改正该公约于国际审查中被指摘的不足之处。这个工作方式可以全面性地理解人权状况，避免挂一漏万。
其二，NHRC可以针对系统性人权侵害进行「询查」（inquiry），以系列公听会的方式，让人权受侵害者、公民社会、直接与间接与该侵害有关的政府机关或企业机构，在公开场合讨论人权侵害的事件、其发生的原因，以及救济的方式。询查的主要目的不在找出谁违法失职，而在检讨某种制度或法律，或者某种历史因素或社会习惯，如何造成某些人的权利受到侵害，并寻求补救。举例而言，NHRC可以对原住民传统领域、对跨别者的歧视、对身心障碍者的居住条件进行询查。找出问题之后，NHRC对行政机关提出政策或修法建议，并持续追踪政府的作为。
除保障人权外，NHRC还有促进人权的职权，其方法包括发展人权教育、与其他机关共同发展人权教材与课程，并利用各种媒体提升人权意识，深耕人权文化。上述的询查过程，也具有促进公众参与、共同理解人权复杂面向的教育目标。除行政院外，NHRC也可向立法机关提出立法或修法建议，或者就诉讼中案件在取得法院同意后，以「法庭之友」身分提出人权意见书。国家政策有侵犯人权疑虑时，NHRC应该发表声明，提醒政府注意。上述行动都同时具有人权保障与人权促进的功能。在行使上述职权时，NHRC基于事实真相和国际人权标准提出建议，以理服人，希望营造与政府三权之间的合作关系，而非撷抗关系。
为达成人权功能，NHRC必须能够独立地监督政府，也就是其运作各方面，包括启动何种调查或询查、提出何种建议，都毋须获得其他机关同意，也不受其他机关干预。在行政上，委员人选的选荐过程公开、委员任期保障、充足的行政与财务资源，都是必要条件。
我国之所以将NHRC设置于监察院，正是因为监察院有宪政机关的尊崇地位，可以独立监督政府，并拥有调查权。目前的《监察院国家人权委员会组织法》对于NHRC和监察院之间的关系并未明确界定，但鉴于监察委员独立行使职权的现状，其独立性并未受限；将来可以在NHRC的作用法（例如职权行使法）和监察法当中进一步叙明，并且要靠兼任NHRC主任委员的监察院长，让NHRC独立机关的特性得以确定。
国际上许多国家人权机构运作多年，我们首任委员最急迫的事情是，积极向国际社会寻求经验、虚心学习，理解有哪些运作模式与工作方式，如何订定策略性工作目标，并根据这些目标决定NHRC如何组织、分工，以及资源（包括委员本身和职员的时间精力以及行政资源和经费）如何分配。
在对外展开工作之前，应建立内部工作规则，例如哪些事应经委员会同意始得发动、如何广征社会意见订定优先工作目标、订定调查方式与工作细则、如何与监察委员分工、如何建立与立法院和司法院的关系等等。这些事项有些可以且战且走，但有些事情不宜将错就错。一开始的学习和规划绝对不能等闲视之，希望NHRC在开创阶段稍安勿躁，以谨慎妥善为要务。