蔡孟翰／国家人权委员会诞生了
▲台湾通过了《监察院国家人权委员会组织法》，将国家人权委员会设置在监察院之下，由监察委员组成。（图／资料照）
2019年是台湾批准两人权公约并订定相关施行法的十周年，而就在这个象征性的年份，台湾通过了《监察院国家人权委员会组织法》，即将在政府部门设置国家人权委员会。究竟什么是国家人权委员会呢？有什么设置目的和功能呢？而国内的人权推动者又是如何看待我们新的立法呢？
为什么需要国家人权委员会？举个例子来说：我为了减肥而报名参加减肥班，教练因此对班上每个成员开了饮食菜单及健身功课表，要求成员们回家后依照内容吃饭和运动。为了确认成员依循菜单的内容，才能有效减肥，教练要求成员们每个月底都要交自己自我评估表，说明这一个月的饮食和运动状况。但教练监督的效果或许无法那么即时，因此教练又要求每个成员在自己家中找一个家人，帮忙监督自己平时在家的减肥实况，或许效果会比教练更好。一个规范的存在是为了建立某个秩序，但是光有规范本身是不够的，还需要有监督机制，去检视受规范的对象是否确实遵守规范内容。上面的减肥方法就像是人权公约规范，各缔约国除了定期制作国家人权报告向公约检视国家落实人权的情况（教练每个月查核自我评估表），也会在国内设置常设机构，维持人权规范在国内的实践（家人帮忙监督）。
但是家人要监督什么？怎么监督呢？教练又很细心的提供一个「减肥监督手册」，指导家人要怎么监督。事实上，过去的国际人权公约并没有要求各国在国内设置人权机构。1993年联合国人权委员会通过了《关于促进和保护人权的国家机构地位之原则（Principles Relating to the Status and Function of National Institutions for Protection and Promotion of Human Rights）》，简称为《巴黎原则》。联合国透过《巴黎原则》，试着以国际组织的高度，提供各国一套国内人权机构的设计图，来协助各国建构自己的国家人权机构（2006年联合国通过的《身心障碍者权利公约》，则是第一个人权公约在内文中要求国家在国内机关设置监督的独立机关）。国家人权机构的职责，包括就人权事项向主管机关提供意见、有个案的调查权、促进国家立法有效遵行公约、协助国家与国际人权机构互动等等。
不过，国家人权机构又应该如何设计呢？如果教练只是要求成员每天在家里写减肥进度报告，除非成员有坚毅的意志和决心（这种人也未必需要监督），不然不太可能那么乖的每天写报告。但如果教练要求成员一定要找一个家人来监督自己，效果可能就会更好一些。同理，国家人权机构首先就是要「独立」。人权规范的目的就是要限制国家的行为，国家设置一个来监督自己的机关，如果该机关没有一定的独立性，这样的监督机关只是装饰好看罢了。因此，国家人权机构的成员选任程序必须明确且「多元」、有充足的经费，以及任期的保障，不受政治外力干扰，职权的行使也不需要经过上级机关的指示。
台湾因为并非联合国的缔约国，不是人权公约的正式缔约国，只是透过国内法律自愿遵守人权规范。不过，早在2009年立法院通过两公约以及两公约施行法国内法前，当时的陈水扁总统任内倡议「人权立国」，于2000年依《中央行政机关组织基准法》第28条设立了任务编组的「总统府人权咨询小组」，主要任务除了推动国际人权规范国内法化、研议及检讨国内人权政策、推动参与国际人权活动、推广人权思想教育外，包括催生「国家人权委员会」。
这个咨询小组后来于2004年扩编为「总统府人权咨询委员会」，由副总统吕秀莲担任主任委员；2010年，马英九总统继续设置总统府人权咨询委员会，之后每一届都由副总统担任召集人，作为设置国家人权委员会前的最高人权政策咨询机构。尽管如此，国内许多关注人权的非政府组织还是极力推动国家设置「国家人权委员会」，终于在2019年12月，也是两公约国内法化的第十年，立法院通过了《监察院国家人权委员会组织法》。看条文名称就不难得知，国家人权委员会将设置在监察院之下，由监察委员组成。期职掌包括：处理与调查涉及酷刑、侵害人权或各种形式歧视案件、对政府机关提出建议、协助推动重要国际人权文书国内法化、撰写人权专案报告或年度国家人权状况报告、协助政府机关提出国家人权报告、监督推动人权教育、促进国内外人权之交流与合作等。设置在监察院底下的原因，无非是因为行政机关有所谓「行政一体」的原则，也就是下级机关必须接受上级机关的指挥监督。因此，如果将人权委员会设立于行政院底下，将势必弱化独立性。虽然行政院下还是有所谓的「独立机关」（如中央选举委员会、公平交易委员会及国家通讯传播委员会），其性质突破了传统的行政一体，不过国家人权委员会的本质是在监督其他行政部门行政状况，与其他独立机关是属于「行政分工」的性质有所差异。也有论者认为，国家人权委员会必须超脱政党，以及人权的抗多数性，因此不适于设置在立法院之下。而监察院属于我国最高的监察机关，可监督行政权以及公务人员失职，较适合国家人权委员会的性质。但也有不少人认为，将国家人权委员会置于监察院之下，仍然与《巴黎原则》有所落差。例如：监察院主责是依据现行的法律，对公务员失职或违法情事予以纠举或弹劾，但是人权所涉及的事项更为广阔，更包括公共政策及法律的设计，不单单是公务员或行政官员的行政行为。
虽然国内不少人权推动者仍认为当今的国家人权委员会并非完美，但即便如此，终究还是在国内人权发展上有着重要的意义，让国内有着常设的人权机制得以守护人权价值。至于之后国家人权委员会的运作实际为何，也值得我们持续关注。
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