黄嵩立／国家人权委员会如何运用调查权
▲目前尚待立法之《国家人权委员会职权行使法》应就国家询查明文规范，而不应直接套用《监察法》第5章有关调查之框架。（图／记者李毓康摄）
文／黄嵩立
根据丹麦的国家人权委员会（简称NHRC）研究，NHRC是否有效，决定于以下4个元素：1.NHRC能否取得公众正当性，亦即社会大众是否支持NHRC的判断与决定，间接影响政府采行NHRC建议之意愿；2.NHRC有效处理申诉，最容易被看见。但若太强调个案处理，将错失整体处理系统性问题的机会，因此应采取策略性作法，利用个案找出系统性人权侵害，并启动修法、改变政府政策等斧底抽薪的工作；3.国家询查（national inquiries）是增强有效性的一种工作方法（请见下文说明）；4.防止外部干预，确保独立运作的组织设计。
上述4个元素之中，申诉处理和国家询查都需行使调查权。《监察院国家人权委员会组织法》第2条规定NHRC之职权，包括「依职权或陈情，对涉及酷刑、侵害人权或构成各种形式歧视之事件进行调查，并依法处理及救济」，可作为NHRC调查权之依据。同时，人权委员同时具有监察委员之身分，也适用《监察法》对调查权之规定。例如《监察法》第26条规定，「得……赴各机关部队公私团体调查档案册籍及其他有关文件，各该机关部队或团体主管人员及其他关系人员不得拒绝，遇有询问时，应就询问地点负责为详实之答复……。」同条并规定「调查人员对案件内容不得对外宣泄」。
NHRC对人权受侵害之个案进行调查并寻求救济，是众人期待的使命。然此侵害若肇因于制度之缺失，则个案救济难免挂一漏万，因此，NHRC必须在个案调查和系统性调查之间取得平衡。以往监察委员进行个案调查，亦不乏将调查延伸至制度问题并提出纠正，移送行政院或有关部会，促其注意改善。人权委员自可沿袭此方式进行系统性调查，但NHRC还有国家询查此一方式来进行系统性调查。
有别于监委「为监察而调查」之职权，国家询查不以公务员的违法失职为前提，并以公开、参与的方式进行，更适合处理复杂的人权侵害样态；尤其经济社会文化权利的侵害常与社会制度或文化有关，而不见得有明确的「加害人」。询查之目的在厘清人权侵害的诸多面向、提醒大众重视该问题，进而促进法律和制度的改变。
国家询查的进行，因此具有公开、参与、教育、动员等特色：1.以公听会、书面资料、闭门会谈、文献回顾、统计等多种方式进行资料搜集；2.广泛的利害关系人参与，包括人权受侵害者、可能的侵害者、主责政府机关、地方仕绅、人权团体、学者、专家证人等；3.公听会分别在全国各地办理，并配合记者会、影片、社群媒体等方式吸引公众关注，让国家询查具有教育和人权议题倡议之功能；4.向政府机关提出建议事项，并进行追踪。
以英国「身心障碍者遭遇之骚扰」询查为例，进行了文献回顾（90篇）、关键报导人访谈（80人）、障碍者经验问卷、公务机关问卷、障碍者经验焦点团体、座谈会（13场）、由主办委员主持之公听会（5场）及圆桌论坛（3场），讨论暴力攻击、媒体管理、网路罢凌等三个主题。从其他国家经验亦可得知，大型询查通常耗时半年至三年，需投入可观的人力、物力资源，必须由全体人权委员共同参与，可说是NHRC的旗舰计划。同时，有别于监察院目前之人力配置，NHRC须具备上述工作及协调管理、公关、教育等各类专长人才。
国家询查若得到公众支持，可以加速社会改变。澳洲于2017年通过《同性婚姻法》，在此之前，同性伴侣必须不断争取与婚姻配偶相同的权利。澳洲NHRC于2006年发表针对同性伴侣权利的询查报告（Same Sex: Same Entitlement），广泛呈现了同性伴侣在儿女地位、就业、缴税、社会保险、年金、健康照顾、老年照顾等方面受到的差别待遇，引起社会广泛关切，促成了澳洲在2008年修改了85条联邦法律。建议NHRC广征意见，再决定对哪些议题进行询查。
国家询查为NHRC特有之业务型态，充分表现其人权职权与功能；无论其目的、执行方式与效果，皆与监察权有相当差异。目前尚待立法之《国家人权委员会职权行使法》应就国家询查明文规范，而不应直接套用《监察法》第5章有关调查之框架，以树立崭新的工作风格。
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●黄嵩立，人权公约施行监督联盟召集人。以上言论不代表本公司立场。