商业周刊／借镜公投大国瑞士 台湾为何冲突连连？
▲瑞士公投开票，并非由公务员负责计票作业，而是一般公民。（图／商业周刊／摄影李郁怡）
图、文／李郁怡
距离台湾近1万公里的瑞士，9月下旬举行今年最后一场公投。
记者来到瑞士苏黎世火车站地下层，这是苏黎世当地9个投票所其中之一。
跟台湾的选举日比较，排队人龙并不长，因为9成以上民众已透过通讯投票表明立场，只有不到一成的人，会亲自到投票所投票。
「我们预期，只要投下赞成票的人超过3成，就是胜利了！」瑞士绿党副主席施密特（Adrian Schmidt）表示。
当天公投开票结果，赞成「公平食物」提案的选民有3成8，反对的有6成1，得票结果比施密特预期的更好。
这里，公民决策是日常打猎执照、食物来源都能投
瑞士一年平均有4次公投，每次公投，从国家到地方，约有大小15个不同议题待决，被称为「世上最爱公投的国家」。大至是否加入欧洲联盟，小到某个村里要不要继续一个预算、要不要限缩打猎执照额度这类地方事务，都在公投范围。瑞士是真正将「公民参与公共决策」视为日常的国家。
瑞士绿党提出公平食物全国性公投案，从2014年开始倡议，要求联邦政府订定食物供应标准，必须符合人道、环保、不压榨劳工等准则，历经近4年的努力才走到公投。
为什么在许多国家，公民投票是社会冲突的引爆点，但在瑞士却是社会形成共识的基础？从提案到投票的过程，可以一窥端倪。
在公投前，绿党走过以下程序，这也是任何一个瑞士宪政层级创制公投案必经程序（编按：创制公投意即人民取代议会，直接以投票建立法规）。
第一阶段「提案」。在18个月之间向公众说明理念，在期限内取得10万具有选举资格的选民连署，好让联邦政府审议通过提案公告。提案审查标准则是要厘清议题是否有清楚的定义，例如到底是要修法？还是要解决某项需求？以确保不会有议题定义不清，数个议题混杂在一个提案的情况。另一项标准则是不能违反普世价值与人权。
第二阶段，启动公投准备。这个阶段，除了确认连署名册资料的正确性，立法与行政机构也有一年到一年半的时间表明立场，如果反对，必须提出相对应的提案（an alternative counter proposal）。
像是公平食物一案，如果通过，可以预期的，虽然有诸多好处，但也会带来食物价格上涨，以及进口食物管理的挑战，更可能与国际协议冲突，瑞士政府明确反对，提议以更清楚的食物标示取代全面禁止；除了提案的绿党，国会其他三个主要政党却明确反对。
随即立场相反的两方在媒体、街头、国会与网路将展开历时超过一年的论战攻防。最后决定是握在选民手上的，正反两方都必须争取最多选民支持。
而也就在辩论攻防期间，公平食物的民调支持率，从最高6成下滑到最低2成多，然后又往上攀升。
第三阶段，就是真正的公投对决。通常在公投截止日之前3周到6周，瑞士公民会收到选票和公投手册，详细载明所有议案正反论述，做为公民投票参考依据。有意投票者，须在公投截止前把选票寄回，选务机关则在最后投票日计算出公投结果。
瑞士涉及全国的创制案要从提案走到公投，平均要花上70个月的时间，而社会共识，就在这三阶段反复沟通、辩论之中逐步建立起来。也就在这期间，其实各方都对于投票结果有了预估。由于许多机构提出创制公投案并不是为了一定要通过法案，而是为了引发社会重视与讨论，所以绿党才会认为公平食物案，「超过3成就是胜利！」
投票前辩论一年多管齐下，逼对立方沟通瑞士公投的执行过程，跟在台湾有很多差异。举例来说，在第一阶段，「公投提案审议」，在台湾主要政党缺乏互信基础情况下，根本难以实施。第二阶段，提案立场相反各方历时超过一年的辩论交锋，这次在台湾年底的公投也将很难见到。
一来，为免衍生政治争议，官方不会在选举文书上表明政策立场。二来，台湾为赶上年底公投列车，预期中选会公告通过连署的公投案，到投票日之间只有40天，尽管形式上规定中选会必须进行公听会与电视辩论，却很难期待辩论的深度，能有助选民对于年底公投涉及的同性婚姻、东奥正名等争议，建立足够的了解。加上公投与大选绑一起，民进党立委尤美女十分担心，选举激情将模糊公投议题焦点。也许，台湾直接公投制度缺少的，正是瑞士直接民主体系设计中，强迫政党与民间，以及各个对立方之间，必须直接面对面沟通的机制。
举例来说，除创制公投外，瑞士公民也可依法执行复决权。从中央到地方，凡是议会通过的法案，在100天内，若有人可取得超过五万份的连署反对，公投程序便会自动启动。
「这使得国会与地方议会立法时，必须广纳各方意见，不能忽略少数。」对于直接民主十分熟悉的资深新闻工作者考夫曼（Bruno Kaufmann）解释。
为避免公投流于意气用事，瑞士公视体系包括公共电视SRG台、SRF广播等更扮演政策辩论与沟通平台。
在瑞士，每人每年要付超过新台币1万元支持公视体系，且「不能不缴费」。公视强迫收费也是公投结果。
历经百年演进，相对完善的直接民主体系，让瑞士有理性公民社会的美誉，举例来说，2016年公投否决了政府必须给每个公民「最低收入」法案，若法案通过，依成年与否，每个瑞士公民每月会多出新台币6万到8万元收入，但由于没有可持续的财政方案支持，最后瑞士公民并不埋单。
然而，如果因此就以为瑞士的直接民主制度完美，那就误会大了。
瑞士公投启示：能否理性对话关键在制度
在台湾，我们担心公投会有偏见、情绪凌驾理性状况，在瑞士也曾发生。如瑞士1971年才通过「女性投票权」公投，是欧洲最晚给予女性投票权的国家。而在2009年，瑞士也曾通过反对新建伊斯兰教宣礼塔的公投案，但因明显违反宪法宗教自由与国际协约，迫使国会须站出来执行否决权。
尽管早在2004年，台湾就已启动首次公投，但过去由于连署成案或投票通过门槛过高，只有主要政党才有能力发动公投，而过去六个公投案，即使赞成票占了9成的案子，仍没跨过通过门槛。也因此，被称为鸟笼公投。
但在2017年底公投法修正之后，提案、连署与通过门槛都往下修，民间团体不一定要透过主要政党，自己就有公投提案能力。鸟笼被打开后，去年至今，共有37个公投提案出现，目前有9个案件有机会跨过法定连署门槛，正式成案。公投提案数量，比过去10年还多。 然而，也因为今年底即将举行公投案涉及诸多争议，究竟会展开理性对话，还是沦为政党对立的政治工具，产生更多冲突，是台湾公民社会成熟与否的重要指标。
对此，中央研究院法律研究所副研究员苏彦图则认为，人们能否针对公投案展开理性对话，与体系设计是否完善有关。
「公投可以为善，也可以为恶；取决机制设计是鼓励对立，还是鼓励对话。好的公投机制要设法降低公众决策错误的风险。」苏彦图指出，机制设计是菁英不可回避的责任。
而民主的成熟，无法一蹴可几，必须从错中学习、持续修正公投制度缺失、扩大理性对话空间，随着时间，台湾也会往更理性的公民社会迈进。
【延伸阅读】瑞士防冲突，规定公投与大选脱钩
█ 瑞士公投比较项目．历史：源自19世纪，有逾百年历史．举办频率： 1) 目前1年有4次公投，1次约15个议题（次数较频繁，且不绑大选）2) 在国会议员选举时，不办国家层级议题公投．成案机率：1) 国家级创制公投案从提案到连署要花70个月以上2) 仅1/10创制提案可顺利成案．行使范围：从宪法、国家法律、公共政策与地方预算，公民行使创制与复决权范围极广（行使范围扩及宪法）．功能定位：公民共同决策．沟通机制：1) 期间政策辩论在媒体、议会与街头等进行2) 制度设计强迫对立方必须对话（利益冲突沟通机制较强）
█ 台湾公投比较项目．历史：2004年首次举办．举办频率：1) 4年举办1次2) 公投绑大选 ．成案机率：1) 提案到投票需时约1年2) 去年公投法修正后有37个提案，目前有9个公投案有机会跨过连署门槛（为赶上年底大选，公投提案数量大增）．行使范围：1) 法律的复决、立法原则创制、政策的创制与复决2) 限制不可对宪法与预算提出公投．功能定位：弥补代议政治缺陷．沟通机制：此次中选会只有约40天举行公听会与电视辩论
整理：李郁怡
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