司法惹民怨 法官应落实依「法」审判
● 约博／E-政策网创办人
蔡总统您在2016年甫当选之时，人民对您最深的期待就是「司法改革」，您所任命的司法院许宗力院长出身学界，很有理想性也很用心，很积极提出了诸多希冀保障人权的改革措施，包括《宪法诉讼法》、大法庭新制等，然「人民参与司法审判制」与《揭弊者保护法》却功败垂成。
吾人相信，司法改革之核心理念在于，希冀透过法制面之改革，达到真正能够定纷止争，实现公平正义的目标。
然而时至今日，蔡总统您已然再度连任，民进党执政四年多来，再来检视台湾的司法体制与诉讼实务，到底台湾的司法与「正义」的距离有多远，到底人民对于司法的信任度又到底靠近了多少呢？
人民对于司法之所以感受深刻，乃因其在日常生活中，当其与周遭环境互动过程中发生纷争时，不管是民事上的私人纠纷，或者是刑事上的国家刑罚权之行使，抑或是人民权益可能遭受政府部门公权力之侵害，人民期待可以透过司法途径，让事实真相透过法律途径可以被彰显，进而可以让公理正义在法庭上得以彰显。
然而，有多少受害的当事人，在明知事实真相的情况下，却无法透过司法来彰显应有的公理与正义。这些情况有些是因当事人无法提出对其本身有利的具体证据，基于举证责任之所在而败诉。
但可能更多人面对的是，整个国家法律规范上不合理之现况所致，导致其明知有冤情但却求助无门，欲哭无泪。吾人相信，这些才是司法引起民怨的最主要原因，也是司法改革最应该正视的主要现象与问题所在。
▲蔡政府的「人民参与司法审判制」与《揭弊者保护法》功败垂成。（图／记者林敬旻摄）
以民事法层次而言，双方当事人基于各自私人间纷争诉请法院定夺，法院立于公正第三者地位，协助两造达成定纷止争之目的。
目前法制上之规范，主要以「当事人主义」为其上位概念，建构出以契约自由为基本原则，辅之以侵权行为等损害赔偿概念，以及契约正义等财产法制，以及家事事件等特别法制的民事法规范体系。
在刑事法层次而言，主要是国家为了保障特定「法益」，而制定出一套追诉、审判与处罚违反及侵害相关法益之行为人。
以往在国家尚处于威权统治时代，刑事法律最容易造成国家检警机关，不当使用公权力的强制手段来违法取得证据，进而入人于罪，严重违反保护人民的诉讼权，以及实体上的生命权、人身自由权，乃至其他的重要的人格权。
但自从台湾民主化之后，在相关法律都已经大幅度翻修，乃至许多宪法解释等，都已经对于人民在诉讼权上的保障大幅提升。程序正义以及诉讼权保障对一般人民而言已经都是耳熟能详，可以朗朗上口的司法用词。
然而，在行政法层面的现况与问题，就与前二者有较大的落差与不足。行政诉讼作为人民不服政府机关公权力作为，认为其遭受行政行为不当之对待，致损害其宪法上所保障的权利。
在早期许多特殊身分者基于特殊权力关系之故，根本连宪法上诉讼权之保障都没有，后来在历次大法官解释中慢慢赋予特定具有特殊权力关系者，当其遭受机关不公平对待时，可以借由司法程序来主张其权力。
然而，即使人民有了可以透过司法审判程序来主张与捍卫其受损权利的制度设计，但若相关法制规范不完备，可能人民能够经由司法程序来主张与捍卫其受损之权利的可能性，仍然是极为低微渺茫的。这是为何行政诉讼素来被讥为「败诉法院」或者「驳回法院」之故，当然这当中部分是真的提告的人民理由不当，或者证据不足。
但真正引起民怨的部分在于，因为相关之法制规范其实本身就极为不利于原告，导致明知存有冤情却因诉讼权被不公平剥夺，而求助无门，导致含冤饮恨。
▲司法引起民怨的部分原因，系因相关法制规范对原告极为不利原告，导致明知存有冤情，却因诉讼权被不公平剥夺，而求助无门。（图／记者林敬旻摄）
司法改革应重视前端的「程序正义」
司法院长许宗力本身就是国内公法学的权威学者出身，自当深知我国在公法领域以及行政诉讼实务上的相关问题。
许院长所催生的《宪法诉讼法》就是以保障人权为目标，将大法官解释予以个案化的重要制度变革。然而，徒法不足以自行，缘木无法求鱼，宪法诉讼保障人权只在末端，前端的诉讼程序上，倘若诸多程序不正义之处，再来奢求后端的宪法保障人权，其实不只是事倍功半，更可能是缘木求鱼，且会造成司法资源的浪费。
笔者斗胆跟许宗力院长提供个人浅见如下：
应从「强化行政诉讼的程序正义」着手，在保障人权的前端，从强化人民的诉讼权着手，方为正道。亦即，若能在诉讼阶段就能先防弊于未然，必能大幅减少以后进入到宪法诉讼阶段的冗长繁复阶段，不只可以早日让正义可以彰显，更可以大幅减少民怨进入司法程序，浪费司法资源的繁复过程。
▲司法院长许宗力催生《宪法诉讼法》。（图／记者吴铭峰摄）
改革程序正义之具体内涵：落实依「法」审判
我国现行行政诉讼最主要的弊端在于，实务界并未落实依「法」审判之最基本原则。此所谓「法」乃指，凡规范影响人民基本权重要之事项，应落实以立法院通过，经国会监督之法律为准则。
然现行实际情况是，实务上许多法官裁判之依据，其实并非依据严格之法律规范，而是司法实务界长久惯行的「判例」。
司法实务圈长期以来封闭保守，且存有自我保护之惯习，所以在内部知情者基于自我利益不愿揭露，外部涉讼者因不明究里且无有效陈情管道情况下，此种「判例」其背后涉及侵害人民诉讼权的问题，常无法成为台面上当局者讨论与重视的问题所在。
问题一：资讯未充分接露 严重影响当事人诉讼权
首先，在于落实当事人「武器对等原则」。
诉讼程序最基本的原则，就是当事人「武器对等原则」，此原则无疑是诉讼程序当事人间，所应具备的前提要件。
所谓「武器对等」，主要表现于双方当事人在诉讼程序上，彼此应有平等合理的证据调查权。尤其是，当人民要与国家公权力对抗时，倘若相关法律或者实务规范，还不当的限制人民对于政府机关的证据调查权，这样的实务规范无疑是大大限制人民的诉讼权。
这样的司法程序，当然无法得到人民的信任。这样的司法，也就是距离正义很遥远的司法。
目前我国对于政府资讯之揭露，有所谓《政府资讯公开法》之规范，然其中第18条，则是对于限制政府资讯公开的相关规范。
除此之外，尚有所谓《档案法》作为其特别法之规定，其中第18条，也是对于政府资讯不得公开的相关规范。
而这两个法规，也常作为行政诉讼实务，被告的政府机关提出作为不愿公开政府资讯的主要法源依据。因为相关法令对于限制政府资讯之揭露的规范不够明确，司法机关运用其自由心证，经常都做出对被告机关有利的解释与做法。
反正法官的自由心证是其王道，谁能奈他何？《刑法》第124条之枉法裁判罪，又几乎未见有任何提告与成罪之可能。此其一也。
▲在行政诉讼实务上，《政府资讯公开法》和《档案法》常成为被告政府机关拒绝公开资讯的法源依据。（图／记者汤兴汉摄）
问题二、司法自行造法 限缩人民告诉权
其次，司法造法，自行解释法律，自成司法实务界规范常态之情况也屡见不鲜。
除了前述，对于行政机关证据揭露部分，法界多半是以其「自由心证」来定夺外，在检察实务上，一个很经典的「司法造法」情况就是，对于《刑法》第132条告诉权之行使对象，法条文义上规定是以犯罪之「受害者」为对象，但检察实务界就自行将其作限缩解释，认为在公务员触犯刑法有关渎职或贪污等违反国家法益的犯罪时，排除可能因为该罪受害的人民提起告诉，因其只是该罪的「间接受害人」。
所以，当检察官对该罪以不起诉处分结案时，因该罪受害的人民，就无法进一步去追究该不起诉公务员的可能罪责，乃至了解相关的案情内容。
而许多行政诉讼案例，其实都是以公务员可能违反相关的国家法益之罪责，为人民提起行政诉讼的基准点，倘若无法在前阶段的公务员犯罪阶段，获得确实的犯罪事实以及证据资料，其实将会大大影响到他后续提起行政诉讼的诸多论证事实，乃至犯罪资料之取得。
▲司法造法、自行解释法律，在司法实务界屡见不鲜。（图／记者汤兴汉摄）
问题三、「判断余地」规范不清 严重限缩人民诉讼权
再者，在司法审判实务上，对于行政机关之行政作为，在某些领域上，司法界自成一格，提出一套所谓保护行政机关的理论，谓之「判断余地」理论。
司法在处理不确定法律概念的情况，在某些涉及高度属人性、专业性、不可替代性的情况下，会基于尊重该机关之判断，而原则上给予高度尊重机关判断之余地，原则上只作形式审查，而不会进入实质上妥适性的审查阶段。
虽然实务上，有说只有在机关有恣意滥用或者其他不法情事的情况下，司法才会介入作实质性审查。然而，所谓例外审查的情况，其实又是司法机关可以充分发挥其「自由心证」的场域，这也是为何司法实务界要大力来捍卫其「审判独立」（实质上就是对其「自由心证」可以无限上纲的捍卫）之内在缘由。
「判断余地」当然有其存在的必要性，然而，如何规范其行使之标准，不应该通盘委由司法实务界以其「自由心证」判断，因为这些影响的都是人民在宪法上所保障，很重要的基本人权，理应要由立法院所通过的正式法律加以详细的规范才属合理。
（按：笔者相信多数司法人员均能秉持其道德良知，良善运用其自由心证，但基于司法严谨性考量，以及保障人民权益的立场，吾人认为还是应有法律相关明确规范为宜，防免可能的道德危机与后续纷争之可能性）。
▲「判断余地」虽有存在必要，但如何规范行使标准，不应通盘委由司法「自由心证」判断。（图／记者汤兴汉摄）
结论：行政诉讼相关「法制」应彻底检讨
以上所列三大问题，都是行政诉讼实务极为常见，人民在审判实务上经常遇到的诉讼上之困境与无奈，这也就是为何行政诉讼实务上，人民胜诉率极低的一个主要原因。
而究其根源，主要问题均出在于法律规范不明确，任由实务机关自行解释。在本位主义影响下，法院通常在基于有利于机关的「心证」前提下，作出不利于人民诉讼权的实务解释。
因此，笔者建议司法主政者应该正视前述这些情况，全面检讨这些存在于行政诉讼实务层面诸多的实务解释。倘若是影响人民基本权重大事项者，应该严肃检讨其规范内涵与方式，改以国会审查通过的「法律」来做更具体明确的规范为宜，如此才较能做出确保人民权益的法律规范。
诚挚希望司法主政者能体察民情，就前述笔者所论，在现行实务规范上，全面加以检讨。在若干不合时宜且侵害人民诉讼权的部分，不应只是一味让司法实务界长久以来的「惯例」来主导实务之运作，而应该要经由严谨的立法程序，经过国会的洗礼与检验下，才能作为司法实务界可以用来审判攸关人民基本权利的法规范。
笔者深信，这样的改革主张不仅可以大大改进审判实务冤错假判的可能性，更可以大大提升人民对于司法的信赖，且可以大幅减少后续案件进入救济的数量，进而减轻司法案件之负担，可谓一举数得，正本清源之正道。
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