陈时中每天公开说明 践行民主法治国的作用！
日前对于政府为因应日益严峻的武汉新冠肺炎疫情，禁止人民出国一事，发生是否因欠缺法律明确授权而有违宪疑虑，一时之间舆论沸腾，质疑之声四起。
不仅引发受限制的医疗、教育等社会各界人士质疑其必要性与公平性，并引起诸多政治人物媒体名嘴的滥权抨击。
其中，更不乏素孚众望的学者、律师等法界人士，对于此一禁止出国防疫禁令，是否破坏自由、民主、法治国家所坚守保障人民基本权利的宪政理念，而大声疾呼要求政府发布紧急命令，以解决欠缺明确法律授权或依据的违宪疑虑。
▲ 总统是否要发布紧急命令，满足宪法上的要求，引发法学界热烈讨论。（图／记者李毓康摄）
紧急命令恐成牺牲人权的开端
对于建议政府发布紧急命令一事，个人深表忧虑，认为发布紧急命令制度，是经由使政府取得常态法制下所无法取得之几乎毫无节制、无限上纲的特殊权力，以处理国家或人民遭遇紧急危难或应付财政经济上重大变故。
这点从之前四次发布的紧急命令，尤其第四次因九二一大地震所发布的紧急命令条文规定内容，即不难得知。
由于紧急命令排除现行法制下，对政府公权力行为的严格法律束缚，是常态法制下极不得已的作法，一旦发布紧急命令解除法律对政府公权力的封印，恐怕才是牺牲人权、破坏法制的开始。
空白授权条款 引发各界忧虑
然而，现行传染病防治相关法律，是否已能有效因应处理当前严峻疫情？尤其像是禁止人民出国这种限制人民行动自由的措施，是否已提供主管机关明确的依据或授权？其规定内容，是否符合法治国家所要求的法律明确性与授权明确性原则？如果不符合法治国家的基本要求，除了发布紧急命令外，是否可经由制定或修正法律方式，解决此一违宪疑虑？
依据现行传染病防治相关法律之规定，禁止人民出国的可能法律依据，可能包括《传染病防治法》第7条「有效预防措施」、第37条第1项第6款「其他经各级政府机关公告之防疫措施」、《严重特殊传染性肺炎防治及纾困振兴特别条例》（以下称《纾困条例》）第7条「必要之应变处置或措施」等规定。
不难看出，上开规定都是「具有高度不确定的概括空白授权规定」，这也是各界普遍质疑现行法，是否空白授权政府发布出国禁令，或上开规定是否违反法律明确性原则的主要理由。
▲ 传染病相关法制有许多「高度不确定的概括空白授权规定」。（图／记者林敬旻摄）
空白授权遭质疑 可能源于误解
这些质疑，表面上看似乎言之有理，但个人以为，恐怕是源自各方对于法律处理，例如：环境保护、食品安全、医药基因等尖端生物科技、传染病防治等领域，因高度科学技术发展所衍生的「风险议题」时，所采取的管制措施与制度设计，有所误解所致。
简单来说，以传染病防治法制领域为例，由于传染病防治议题存有下列特质，导致法律不得不大量使用概括抽象或不确定法律概念，或只能规定其管制目的，而将相关管制措施的对象范围、方法等事项，以空白授权方式，交由主管机关裁量判断（这点具有类似计划行政的性质），使主管机关在传染病防治领域，取得广泛而弹性的管制权力，以因应不断变化发展的流行疫情之需要。
这一特性，不仅存在于前开规定，事实上更普遍大量存在于，例如：《传染病防治法》第3条之传染病的定义、分类及公告、第4条之流行疫情与感染性生物材料的概念、第13条之感染传染病病原体之人及疑似传染病之病人等规定中。
▲传染病法制涉及大量医药、公卫专业知识，且疫情瞬息万变，所以法律条文大量使用不确定法律概念。（图／路透）
传染病法制具特殊性 无法明确授权
这些传染病防治法制的特质，主要包括：
（1）此类问题往往涉及大量医药、公卫、生物科技等尖端科学技术专业知识；
（2）传染病疫情影响层面，除影响人民生命、健康外，举凡经济产业、教育文化、观光交通等经济、社会活动等各层面，而涉及复杂、多元且互相冲突的广泛利益。
所有管制措施已不是单纯的科学判断决定，而是必须综合政治、经济、社会、文化等复杂利益衡量、价值判断后的高度政治性、政策性判断；
（3）主管机关为作成上开判断决定，所能搜集参考的传染病疫情与政经社文等各项资讯，往往不完整且存有高度不确定性；
（4）传染病疫情的发生、传播往往瞬息万变，多数措施须于紧急有限时限内作成，且必须随时因应疫情等情事之变化，随时修正改变，也就是主管机关必须在有限且不确定讯息的基础上，短时间内作成管制措施。
▲ 传染病法制有事物特殊性，无法像其他领域的法律，用符合明确性的要求立法。（图／翻摄自成大医院脸书）
正因为上开传染病防治法制在事物本质上的特殊性，导致传染病防治相关法律，无法如同传统警察、建筑、租税等领域般，采用符合法律明确性要求（理解可能性、预见可能性）的法律文字，或以法律具体明确授权方式进行授权。
简单来说，由于传染病防治法制此一特质，相关法律事实上不得不运用大量概括抽象或不确定的法律概念，或对主管机关进行空白授权，而这也是正是这类法律规定外观上的明显特征。
也正是因为如此，传统强调自实体法观点，以自由、民主、法治国家所要求的法律优位、法律保留、法律明确性、授权明确性原则，以强力监督制衡国家公权力行为适法性的模式，在面对传染病防治法制领域问题时，显得苍茫无力、不知所措。
透过组织、程序设计 监督公权力适法性
由于在传染病防治法制领域，政府机关容易取得大量且几近空白授权的管制权力，为避免此类政府公权力的恣意与滥用，最近关于风险领域的法理论发展，遂从功能最适组织与正当程序观点，强调经由民主、专业、公开、透明的组织与程序设计，主张经由组织与程序上的法律保留、法律明确性或授权明确性要求，以事前、事中、事后随时监督控制政府公权力行为的适法性。
以上开《传染病防治法》第7条「有效预防措施」、《纾困条例》第7条「必要之应变处置或措施」等规定，是否违反法律明确性要求疑虑为例，既然传染病防治领域运用不确定法律概念或空白授权，为难以避免的不得不然的结果，那就无需过度执著于法律文义本身，是否足够清楚明确，或能否经由法体系的总体解释方式，使一般受规范的人民有理解可能性及预见可能性。
▲ 法学者认为，陈时中部长每日一次开记者会，具有践行宪法上对于组织与程序要求的作用。（图／记者摄影中心摄）
只要可以在事前、事中或事后，经由专业组织及公开透明的说明程序（这个过程就是风险法律领域所要求的，经由正确、完整、专业资讯的即时公开、说明，对拟规范对象进行所谓的风险沟通程序），使原来不明确或空白授权的法律规定，能为一般人民得以理解、预见该传染病防治必要措施的可能种类与范围，即可认为已符合民主、法治国家的基本要求。
这也是司法院释字第690号解释，关于《传染病防治法》之强制召回隔离措施，是否符合法律保留与正当法律程序原则之要求；以及释字第767号解释，关于《药害救济法》之「常见且可预期之药物不良反应」规定，是否符合法律保留、法律明确性要求争议的释宪案中，大法官所强调的，经由组织与程序设计方式，使原来不明确的法律概念，获得符合法律保留要求，或是法律明确性要求的「理解可能性」与「预见可能性」之基本论点。
从这一观点来说，陈时中部长每日至少一次，协同相关领域专家学者及相关主管机关专业人员，随时召开记者会对外说明、沟通取得谅解，即可认为具有践行上开组织与程序要求的目的与作用。
发布紧急命令 无法解决空白授权问题
最后，在不确定的条件下，且必须紧急迅速作成高度专业，以及政治防疫处置决定的传染病防治领域，即使政府当局对最近其所采各项限制人权措施，无法立即清楚说明其具体依据，也不代表上开措施在现行法（如《传染病防治法》、《纾困条例》）上就没有依据（尤其就上开二法的立法沿革的讨论过程来说，更是如此）。
因此，质疑当前政府所采各项限制人权措施是否合宪，如果是出于学术讨论，或担心在紧急状态下，政府公权力大幅扩张所衍生的法治国家疑虑，固然无可厚非。
但在明明有国会制定的法律可以依循的情形下，仍然要假藉民主、法治国家之名，强要政府发布紧急命令，则有本末倒置之嫌。
盖纵使对于现行所采各项限制人权措施，存有其法律依据为何？是否违反法律保留、法律明确性原则等宪法上疑虑，其解决方法也未必一定要发布紧急命令。
当年为处理SARS事件，即未采取发布紧急命令方式，而是透过制定具有溯及既往效力的《SARS纾困条例》方式处理，这岂非更符合法治国家的常态作法？
更何况，难道发布了紧急命令，果真就可以解决，现行法欠缺具体明确授权或不符法律明确性要求的问题吗？恐怕紧急命令本身，反而更容易使用概括、抽象、不确定法律概念，以及空白授权之规定，且事实上并不能真正解决空白授权或授权不明确的根本问题。
这点，只要看看之前四次所发布紧急命令的条文规定内容（尤其最后一次因921大地震所发布的紧急命令），即不难得知。
发布紧急命令这种作法，恐怕才是真正解除法律对政府公权力的法律束缚封印，赤裸裸置人民基本权利而不顾的灾难！
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