工商社论》从公平会的意见分歧看我国数位经济发展的虚实
近期数位科技巨头是否因滥用市场力量导致产业生态面临不公平竞争的议题，在国内舆论引发高度关注。媒体报导指出，公平会委员提议可主动立案调查脸书和Google等科技公司，检视其是否利用高份额市占率地位，在数位广告市场中享有不公平优势。领衔提案的公平会委员指出，数位平台在数位广告市场具有独占地位，以脸书为例，该公司吸纳了大量数位广告，却不需缴税给我国政府，加以包含脸书在内的诸多数位平台无偿转载其他媒体所产制的新闻内容等议题，皆可能造成国内广告和媒体业者处于市场竞争的劣势地位。
过去几年，Apple、Facebook、Google等数位平台业者早已因为拥有强大的市场支配力，引起美国、欧盟、澳洲、日本和韩国等国政府的高度关切。日本与韩国公平会日前相继针对数位平台业者在数位广告市场的反竞争（anticompetitive）议题立案调查或提出报告，澳洲国会也在今年二月通过「新闻媒体与数位平台强制议价法」，诉求全球数位平台业者应对使用澳洲新闻媒体所产制的内容付费，种种迹象显示平台业者与产业生态系中利害关系人的矛盾已达到临界点。有别于外国主管机关所展现的积极作为，反观我公平会对于是否应主动调查科技巨头在数位广告市场的反竞争行为所做出的缓议决议，除凸显出主管机关典型的保守作风之外，亦反映出当各国政府积极因应数位经济所带来的机会与挑战时，我政府部会在思维与行动上，仍相对消极。
随着5G高速网路时代来临及资通讯产品、服务和技术的推陈出新，发展数位经济已成为各国政府研拟科技创新政策与资源分配时的重点，而此次新冠肺炎疫情在全球造成肆虐，进一步加深各国政府与企业加速导入数位科技以强化治理效能和营运韧性的意愿。事实上，运用数位科技优化治理与实现转型并非全新倡议，早在90年代末期，以美国为首的经济早发国家便已享受过第一波由数位科技应用所带来的生产力进步果实。然而令人困惑的是，虽然近十年来世界科技发展路径依旧循着摩尔定律和梅特卡夫定律的预言持续发展，惟各国生产力却未因为资通讯装置的更加普及，以及网路节点与使用者人数的高速增长而出现相应成长。
国际经合组织（OECD）曾针对上述生产力与数位化发展背离的现象发表专论─「数位化与生产力：互补财的故事」，研究指出，2008至2017年OECD成员国的生产力几乎全面低于前一个十年（1998～2007），各国生产力并未随着科技应用扩散而有更亮眼的表现，此现象犹如1987年诺贝尔经济奖得主Robert Solow在纽约时报所写下的经典名言：「电脑无所不在，除了在生产力上找不到它的影子（you can see the computer age everywhere but in productivity statistics）」。生产力和数位化发展背离现象也在国内上演，根据主计总处报告，2002至2007年我国多因素生产力年均成长率为3.67％，2008至2019年的年均成长率下降至1.61％，同期间我国企业数位化程度（以使用电脑或网路设备协助内部作业衡量）则由40％上升至64％，显见数位化并未如理论预期般刺激生产力进步。
OECD研究指出，数位科技应用和平台经济确有益于企业生产力提升，但拥有丰富资源的大型企业对数位科技的部署与利用能力远胜于占据产业多数的中小企业，导致整体经济的平均生产力未能明显体现数位化的具体贡献。政府欲藉数位科技之力协助产业转型，必须打造三个关键成功要素（或称数位经济发展的互补财）：技能、网路建设和竞争政策。其中，首要之务是提升工作技能，由于数位转型将使容易被科技取代的工作需求减少，但会增加需要结合脑力与数位工具以处理复杂任务的工作机会，政府需特别留意劳工数位落差问题，并给予中低阶技术劳工更多职训与社会安全支持。其次，是建构企业可负担的网路环境，有鉴于新世代高速网路建设成本愈来愈高，政府需确保偏远地区的网路可及性，同时也要让企业在成本可负担的前提下充份运用网路以实现数位转型。
最后，也是相当关键的是产业竞争议题。数位经济通常具有近乎零边际成本及规模报酬递增的特性，在网络经济大者恒大效果带动下，科技巨头极可能赢者全拿（winner-take-all）。尽管产业集中度高可能隐含较高的资源媒合与数据运用效率，但却不利于整个产业的良性竞争与生产力进步。OECD研究指出，相较于没有平台业者独占的服务业，若市场是由一家业者独占且无其他业者可与之匹敌，则后者的整体产业生产力将低于前者74％。
「速度为本，数据为王」，这是数位经济时代企业竞争的制胜关键，而政府推动国家数位经济发展亦复如此。为落实我国数位转型，政院规划于明年成立数位发展部，我们给予高度肯定。惟需要提醒的是，国家数位转型涉及的面向多元且变化极快，各部会应有更积极的作为主动因应。