刘昌坪／挺管或拔管 校长遴选与大学自治又有何干
▲拔管事件越演越烈，台大师生主动发起「新五四运动」，「大学自治」成为事件中反复出现的法律名词。（图／记者李毓康摄）
随着教育部的「拔管事件」越演越烈，除了已有政大教授连署提出「捍卫大学自主与学术自由」宣言外，台大师生亦主动发起「新五四运动」，「大学自治」因此成为此次风暴中反复出现的法律名词。
有关校长遴选是否属于大学自治范畴？答案其实并不困难，可以从大法官解释中获得解答。大法官在释字380号解释中，首次使用「大学自治」一词，并指出：「保障大学之学术自由，应承认大学自治之制度，对于研究、教学及学习等活动，担保其不受不当之干涉，使大学享有『组织经营』之自治权能，个人享有学术自由」、「大学『内部组织』、教师聘任及资格评量，亦为大学之自治权限，尤应杜绝外来之不当干涉」。由此可知，大法官并未把大学自治局限于「研究、教学及学习」本身，而是扩及于与此等事务具有合理关联性（或可能影响上开事务遂行）之范围，其中即包括大学之「内部组织」（相同见解亦可参见大法官释字450号、626号解释）。
大学校长之「职务」，虽然并非直接涉及研究或教学，但其仍属于大学内部组织之一环，且《大学法》亦课予大学校长诸多与校务发展有关之法定义务，因此校长遴选自应受到大学自治之保障，而所谓「外来之不当干涉」，当然包括国家公权力对于大学内部组织事务的违宪或违法介入。
根据学者分析，大学自治之范畴，可概分为「规章自治」、「人事自治」、「学术自治」、「管理自治」及「财政自治」，并进一步指出「人事自治」乃是最基本的大学自治事项，例如大学要聘任校长、院长、系主任、教师、职员等，基本上都应该由大学自主决定，而非由国家或主管机关把大学当成是下级或附属机关，而迳行指派或任命相关人员。
此外，日本北海道大学前校长中村睦男名誉教授亦曾于2011年至我国进行访问交流活动，其于学术演讲中亦表示，日本宪法虽然没有明文规定大学自治，但因为学术自由与大学自治密不可分，因此日本最高法院曾经在1963年有关学术自由的一则代表性判决中指出，大学自治的范畴包含大学校长、教授或其他研究者，应基于大学之自主判断而自行选择。
正因为宪法保障大学自治，所以大法官曾于释字563号解释中指出：「国家依宪法第162条对大学所为之监督，应以法律为之，并应『符合大学自治之原则』，俾大学得免受不当之干预」。因此，即便是立法机关，亦不得以法律不当侵害大学之「内部组织自主权」，教育主管机关对于大学自治事项，亦仅享有「适法性监督」之权限。换言之，宪法第162条应解释为，除重申宪法第23条之法律保留原则外，乃是再一次提醒国家，其所制订据以规范大学运作之相关法令，必须符合大学自治原则，因此大学自治的核心领域，反而构成对于立法者形成自由之限制。因此，规范大学校长遴选的法令，必须遵守大学自治原则，教育部对于大学校长的遴选结果，无权代替学校决定是否「妥当」，而仅能根据「符合大学自治原则」之相关法令，认定其有无「违法」。倘若立法权或行政权逾越此一分际，因大学自治之保障乃是源自宪法而非法律，具有宪法位阶的效力，所以犯错（违宪）的反而是立法或行政机关，而非大学。
进一步参考美国制度，根据学者研究，美国大学普遍均设有董事会或类似组织作为大学的最高决策或权力机关。以加州为例，甚至将加州大学的地位提升至州宪法机关的层次，明定于该州宪法中，与行政、立法、司法三权旗鼓相当，以凸显其独立性（由校外人士主导大学之决策机制并非美国所创造，自14世纪开始，义大利各地之大学即普遍设立「董事会」，其主要功能即在于受托管理财产及视察校务。宗教改革后，此种管理大学之制度依然延续）。不仅如此，美国无论公立或私立大学的董事会，多数是由校外人士所组成，组成方式则有公民普选、州议会选出、州长任命及相关学会、校友推荐等各种不同方式。至于校长遴选事宜，美国大学则是委由校长遴选委员会负责，由其搜集、网罗，进而邀请并进行面谈程序，最后由董事会择聘适当人选担任校长一职，其基本出发点乃在于大学须在竞争激烈的学术市场取得一席之地，并且进一步脱颖而出，所以需要强而有力，具有高度效率的领导中心，就关于学术事项之范畴，于高度尊重教授意见之前提下，将校务交给多由校外人士组成之董事会，无论政治之监督、社会之需求、校内兴革声音之表达，均须透过此一机制，以集思广益之方式，寻求各界的最大公约数。
回归到我国的《大学法》而言，第1条第2项规定：「大学应受学术自由之保障，并在法律规定范围内，享有自治权」，本条规定乍视之下，似系指大学自治之范围乃是取决于法律规定，但大学自治乃是宪法对于学术自由的制度性保障，因此学者认为不宜解释为大学自治对于公立大学而言，乃是主管机关教育部对于其所授权之下级教育机构，如何「授权自治」之问题（前司法院院长赖清照大法官亦曾于释字563号解释之协同意见书中指出，上开规定将大学自治限缩在「法律规定」范围内，此一观念并非妥适）。是以，退而言之，纵使依据《大学法》之规定，大学校长不仅负有「综理校务，负校务发展之责，对外代表大学」之义务（参见《大学法》第8条规定），且大学由校务会议议决校务重大事项，校务会议则由校长召开及主持，校长同时亦为校务会议之法定成员（参见《大学法》第15条及本法施行细则第16条规定），因此即使是依据《大学法》，亦殊难想像校长遴选非属大学自治之范畴。至于大学校长所应具备之资格，在教育人员任用条例第10条已设有明文规定，因此很早即有学者建议，大学校长遴选完成后，以报教育部备查即可。
我国为法治国家，大学自治当然不是宪法的法外之地，大学自治作为宪法学术自由的制度性保障，国家当然有义务透过法秩序的建构，以落实大学自治，但大学自治亦非毫无节制。大学自治事项与教育部的适法性监督，可以说是「原则」与「例外」的关系。如果把大学自治比拟为一个圆，那么越靠近圆的中心，就越是属于大学自治的核心事项，公权力的介入就应该越谨慎，同时亦应接受司法机关更严格的检验。
在「拔管事件」中，有关外界质疑的正当法律程序如何在大学自治领域内合理适用、资格揭露至何一程度方为足够、行政适法监督及司法审查之密度高低、《证券交易法》设置独立董事的制度要求、公开发行公司审计委员会行使职权办法、股票上市或于证券商营业处所买卖公司薪资报酬委员会设置及行使职权办法对于审计委员会、薪筹委员会的组成及行使职权方式之规范，以及更重要者，即如何从宪法保障大学自治之基础合理解释相关法令，彻底厘清教育部与大学及校长遴选委员会间之关系、适法性监督所依据之法令是否符合大学自治原则，乃至于教育部代表国家行使公权力，正是大学自治先天上最戒慎恐惧之对象，均属于司法审查之重点所在，自不待言。
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●刘昌坪，理律法律事务所合伙律师，律师研习所讲师，台湾行政法学会副秘书长、台北市政府国赔委员、诉愿委员、新北市政府法规委员。以上言论不代表本公司立场。88论坛欢迎多元的声音与观点，来稿请寄：editor88@ettoday.net