叶家兴/就把首都迁到台中吧

文/叶家

「悄悄的我走了,正如我悄悄的来;我挥一挥衣袖,不带走一片云彩。」民初诗人徐志摩的这首〈再别康桥〉脍炙人口,也让剑桥大学在人们心中留下无限绮丽美好的印象。

但剑桥大学风险研究中心(Centre for Risk Studies)去年完成的「2025世界城市风险」报告可能让台北人高兴不起来。该中心详尽研究了千年历史资料,探讨各种灾难全球301个大城市经济冲击。在23个分项风险量化的指标排名中,台北在风灾地震、金融市场崩盘等八项风险排名都在前十位。未来十年预测加总经济损失高达2016亿美元,几乎高达台湾全年的经济总量的一半。金额不但高居世界第一,也遥遥领先排名第二的东京(1804亿美元)和首尔(1365亿美元)。剑桥大学特别将潜在受灾最严重的前50大城市分为五级,其中严重程度最高的第一级,全球只有两个难兄难弟:台北、东京。

这项学术研究一直到最近,由跨国保险组织勞合社(Lloyd’s of London)整理发布为「2015-2025勞合社城市危险度指數」报告,才见媒体报导、转载而增加曝光度。有趣的是,以商业导向为主的勞合社也许是为了避免政治敏感,将剑桥大学的原始风险分析中,剔除了「战争」、「社会动荡」、「分离主义」等风险因素,将之缩减合并为18大项人为与自然灾害。而经过整理后,301个全球面对灾难的脆弱城市,台北依然以1812亿美元排名全球第一,东京以1538亿美元居次,首尔则以1035亿美元排名第三。

这项分析与两年前瑞士再保险公司发布的「Mind the Risk」报告结果类似,但瑞士再保比较的是五项天灾影响的居民数、工作天数等。以地震受影响人数为例,台北在世界城市排名第九;风灾受影响人数的全球排名则为第五。与此类似的一份研究来自于信评机构标准普尔(S&P),在其最近发布首份天灾与主权信评关联的报告中,发现一国若发生地震或洪水等重大天灾,最严重可能导致主权信用评等被调降2.5级。地震频繁的台湾,也被列为最脆弱的十国之一。

其实,就算对这些大学研究机构、国际组织的研究都视而不见,为了台湾平衡南北差距、区域发展,为了风险分散,将台北部分的政治或经济功能分散到其他城市,还是值得有远见的政治领袖做前瞻的考虑。否则,一个台湾两个世界,「天龙国」与「其他国」的分歧恐怕只会愈来愈深,两极分化愈来愈严重,甚至影响未来台湾的整体均衡发展。

值得注意的是,国民党总统参选人朱立伦最近参访台中基层,提出建设中台湾蓝图,认为透过交通建设、都市计划,整合过去的台中县市成真正的大都会,有了目标与方向,就有机会做好变成「台湾首都」的准备。

如果朱市长心口合一,这倒是蓝绿两政党都有的同样构想。因为民进党籍的现任台中市林佳龙,也曾于任职立法委员时提出「迁都台中,国会先行」的概念,去年竞选时他提出「一二三大台中」主要政见,就旨在提升台中的基础建设,希望未来台中市能成为台湾的副首都。林佳龙引荐南韩世宗市作为行政新都的例子,「分都策略」逐步带动都市与企业发展,台湾为何不行?

内政部长鸿源也在答询时提到,目前人口过度集中在北部地区不是最佳的现象,盆地地形的台北市,排热不易,加上其土地液化严重,若遇天然灾害如地震、台风等等,经济损失会大于其他城市。一切资源聚焦于台北的结果,也使其房地产价格暴升到天怒人怨的地步。所以,未来应想办法将部分人口、产业南移,迁都也是选项之一。

出于政治、经济、人口等各种原因,各国行政中心的迁移屡见不鲜,例如美国的首都,就经历了从纽约到费城再到华盛顿特区的变迁。第二次世界大战结束后,全世界已有20多个国家实施迁都,另有十多国提出迁都动议。台湾的政治、文化、经济等所有中心都汇集在台北,以股汇市交易为例,一旦台北市因台风停止上班上课,即使台南、高雄屏东风和日丽,也都全台停止交易。倘若股汇市交易中心在台中,这种北部风灾,全台放假的荒谬情景或不再出现。因此,既然有蓝绿共识,就应打铁趁热,而韩国近年推动「双核首都」的经验就高度值得参考。位处韩国西北部的首尔,仅占韩国面积的0.6%,却集中了约五分之一的韩国人口。人口密集的首尔市,都市发展愈发饱和,交通繁忙、地价住房问题等等,均成为浅在的都市隐忧。前任总统卢武铉便于任职期间提出迁都的想法,双核首都——首尔市与世宗市的概念,也因此而生。然而,迁都的过程一度历经波折,从2003年国会通过《新行政首都特别法》,中间历经迁都计划违宪(因而改成行政中心城市)、李明博上任期间的修订案争议等等,而最终世宗市终于在2012年7月正式建立。搬迁分为三个阶段,截至去年底,36个中央行政机构和15个政府出资研究机构已完成搬迁,只剩总统府、国会、国防部等机关仍留于首尔。从经济学角度来看,当城市发展到一定程度时,其中都市规模的成本效益曲线会逐渐趋缓,效益递减。开发其他城市,更能有助于增加国家整体经济效益。将人口密度极高的首尔市从「单核」的空间构造,转化为「多核」连结形态,得以从而避免政治、经济、文化机能方面过于集中,导致人口爆炸、交通拥挤的城市病恶化到无解地步。

以台湾的纵向位置来看,台中位处中心节点,有着交通区位的优势,可连结另外台北与高雄两大城市,并可增加人口与经济资源的流动性。将台北的部份政治、经济机能移至中部,更能使南北发展更加平衡,并分散台北存在的各种风险。当然,从各国经验来看,既得利益者的反对力量必然强大。我们的政治人物能否未雨绸缪,参考韩国领袖的远见:「哪怕有首尔本地人的坚决反对,也要竭力推动功能性迁都。」政治领袖的勇气、魄力与远见,令人拭目以待。

●作者叶家兴,在香港吐露港湾生活与任教的台湾客家人,出生在《冬冬的假期》电影里的小镇苗栗铜锣,台大电机系学士、经济所硕士、美国威斯康辛大学精算、风险管理与保险博士。1996年离台前在金门太武山麓服役两年。译有《经济学与社会的对话》、《世代风暴》、《助人为获利之本》、《当经济指标统治我们》等。着有《理财与保险--迷思与反思》、《陆生元年》、《未来事件交易簿》。以上言论为个人立场。