多维TW／北京重整港澳治理系统 「一国两制委员会」现雏形
文／孙澜
大陆国务院2月13日公布，国务院港澳事务办公室（简称港澳办）主任张晓明免任，改任港澳办分管日常工作的副主任，保留正部长级。港澳办主任一职由大陆全国政协副主席、秘书长夏宝龙兼任。香港中联办新任主任骆惠宁、澳门中联办主任傅自应分别兼任大陆国务院港澳办副主任。这是在香港修例风波之后，北京对于港澳治理体系的重大结构性调整。
对于这次不同寻常的人事调整，很多人聚焦于夏宝龙的「老将出马」，以及张晓明的「变相降职」。但事实上，此次调整的重要性，还不在「人事」，而是在组织结构方面，全面厘清、理顺了中共治港（澳）体系——中央港澳工作协调小组（简称港澳小组）、港澳办、中联办之间，乃至和香港（澳门）特别行政区政府之间的关系。若更深远地看，为了因应日益紧迫和严峻的台湾问题，甚至不排除将把治港工作和对台工作整合起来，成立「一国两制委员会」的可能。
每一项重大调整，背后总有一套逻辑支撑。由大陆副国家级的政协副主席、港澳小组的副组长夏宝龙兼任港澳办主任，客观上提升了港澳办的级别，职能上则相对回归于港澳小组下设的「中央港澳工作协调小组办公室」。而港澳办原主任张晓明「降级」为常务副主任，同时让香港中联办主任骆惠宁、澳门中联办主任傅自应兼任国务院港澳事务办公室副主任，让「港澳小组、港澳办、中联办」形成了垂直的权力结构。位于金字塔顶端的是港澳小组，往下是中央政策办事机构港澳办与港澳小组办公室，再往下则是驻港澳的中联办，以及特区政府。这就能借此尽量避免治港机构各自为政、多头管理所产生的内耗。再加上，夏宝龙在层级上是副国家级领导人，又和习近平具有共事背景，这样的安排，表明中央对港澳工作的重视的同时，也让港澳办协调其他部委与地方资源时，能够更有能量。
在中共治港治（澳）体系中，「港澳小组」是负责领导香港和澳门两个特别行政区工作的最高议事协调机构。「港澳小组」由中共中央、国务院等多个部门的负责人组成，下设办事机构「中央港澳工作协调小组办公室」，与最为外界熟知的国务院港澳办，是一个机构两块牌子。港澳办作为中央治理港澳的政策机构和港澳协调小组下属的办事机构，负责具体处理港澳事务。港澳小组现任组长为政治局常委中负责分管港澳事务的国务院副总理韩正；副组长包括外交、统战、公安等部门负责人，甫兼任国务院港澳办主任的夏宝龙，亦是港澳小组的副组长。
治港（澳）体系中另一部门中联办，是北京在香港（澳门）特别行政区的派出机构，与中共中央香港（澳门）工作委员会也是一个机构两块牌子。虽然港澳办设在中央，中联办设在香港，但行政层级都是部级，在调整之前没有隶属关系，也就是说，彼此都不是对方的上级。但这样的设置很容易造成各自为政和多头管理。以香港为例，导致的一个直接后果便是，没有一个机构能够为香港事务拍板定案，以至于凡是有关香港的事情，事无巨细，都要北京的中央高层来拍板，往往不利于及时解决，也很难了解香港问题的本质，而让北京陷入被动。另一方面，每个机构也都可能基于自己的利益考量，而在理解北京政策时出现偏差，结果便是政出多门，造成治港始终缺乏稳定的政策思路，并影响「一国两制」实践。
过去半年多以来，因为修例风波的爆发，一系列深层矛盾暴露无遗，给了北京治港工作惨痛教训。显然，中央政府要管理香港这样高度自治且深层结构性矛盾严重的地方，需要一个独立的、高度集权的、垂直管理的体系。此次港澳办的人事、组织调整，恰恰完成了这样的改变。
「一国两制委员会」是可能选项
此次调整是中共治港（澳）系统自香港回归以来的一次里程碑式改革，是因应过去20多年的治理经验尤其是香港修例风波的教训。这也是之前本刊提出的「积极一国两制」在顶层制度设计上的体现，是原来的「区隔」的「消极一国两制」走向「融合」的「积极一国两制」，在组织机构上的变化。中共十九届四中全会将「一国两制」作为国家治理必须长期坚持的13条显著优势之一，体现了其对实施「一国两制」的信心和决心。众所周知，「一国两制」是大陆官方为实现和平统一而提出的基本国策，其最早是为了和平统一台湾而进行的制度设计，只不过对于香港和澳门的回归，率先进行了具体实践。伴随着治港（澳）机构的领导机制和组织体系变化，「一国两制」在香港的实践，如果能够真正化区隔为融合，化消极为积极，推动香港取得更好的发展，势将成为「两制台湾方案」的参考范本。
在对台工作和台湾问题上，同样面临着巨大挑战。过去4年，中美冲突愈演愈烈，台湾成为双方战略争夺的焦点，而两岸关系也发生了巨大变化。蔡英文的连任，让原本就进入冰河期的两岸关系陷入更大的不确定性和风险中。另一方面，对北京来说，统一又势在必行，2017年的十九大，习近平提出了区分为2035年、2049年「两阶段」完成国家统一的时间表。2019年初，又进一步提出要在两岸协商的基础上形成「两制台湾方案」。这些都意味着北京必须要有一个兼具战略谋划与执行需要的结构，来统筹相关工作。对于台湾议题，虽然北京现在有高规格的中央对台工作领导小组，该小组由中共总书记习近平任组长，中共政治局常委、政协主席汪洋任副组长，统合了中共中央、国务院、中央军委，比如中办、中宣部、统战部、外交部、国家安全部、商务部等多个部门负责人，但是这一相对松散的小组，其实还承担不了任务所需，一直「弱势存在」的国台办，更无法承担这样的历史使命，需要进行相应调整。
与此同时，在一个统一的「一国两制委员会」架构下，因为香港和台湾问题的高度相似性，也有利于北京统筹两地工作。毕竟，港台之间虽有显著区别，但在价值观、政治经济体制等方面，有太多相似之处，两地在涉及中国大陆问题时，经常相互影响、传导；若能将两个地方的问题统筹考虑，有助于从整体上思考和解决台湾问题。因此，在可预见的将来，北京将港澳小组和对台工作领导小组，以及港澳办和国台办全面整合，打造「一国两制领导小组」这样的超级班子，甚至升格为「一国两制委员会」，全面统领涉及港澳台的一国两制事宜，并非不可能。
事实上，在中共十九大之后进行的大规模「党政机构改革」中，就发生了「小组治国」到「委员会治国」的政治体制之变。当时，北京不仅新设中央全面依法治国委员会、中央审计委员会等委员会，还将此前的四个领导小组——中央全面深化改革领导小组、中央网络安全和信息化领导小组、中央财经领导小组、中央外事工作领导小组——全部升格为委员会。
可以想像，如果「一国两制委员会」成立了，必将整合对台小组和港澳小组两个议事协调机构，习近平也会是委员会的主任，汪洋和韩正相应也会担任副主任，其他中共中央、大陆国务院等多个部门的负责人必然进行统合。这般设置对于日后「一国两制」在香港的实践，以及对于台湾未来的影响，值得探究思考。