多维TW／居住证：看见德国统一的影子
文／张钧凯
一张大陆居住证，引来两岸各自表述。
台湾政府认为居住证有「内国化」风险，搬出「国安」这顶万年老帽，针对申领居住证的台湾人研拟推动「申报登记制」，以及透过限制担任机敏公职等做法限缩公民权。同时认定居住证「名为惠台、实则利中」，视其为北京对台「统战」一环，不断提醒台湾人小心再小心。
相对于此，大陆国台办则澄清，居住证是在「两岸一家亲」、落实「同等待遇」的原则下，解决台湾人在大陆生活的便利化问题，不涉及政治权利和义务调整。参与居住证政策制定的上海华东师范大学两岸交流与区域发展研究所副所长包承柯，接受台湾媒体访问时也说，居住证纯粹为台湾人在大陆生活提供便利，和「促进统一」没有直接的关联。
一边说是统战阴谋，另一边说是生活便利，恐怕都不是居住证的真实样貌。据国台办发言人安峰山表示，至9月10日为止约有2.2万台籍人士申办居住证，那么，未来居住证会发酵出什么样的政治效应，该如何评估？
近来北京对台推动实质统一力道越来越大，轨迹也越来越清晰，一条是经济与社会层面的「惠台」加上「同等待遇」，另一条则是体现在居住证政策上的政治法律层面「一体化」，从中似乎隐约看到当年德国统一的影子。两德统一经验，或许可以作为检视当前居住证政策的他山之石。
1945年德国战败，1949年东西德分别制宪，两德宪法均坚持「一族一国」的立场，目标在于追求统一。其中西德《基本法》第116条规定：「除法律另有规定外，本基本法所称之德意志人，系指具有德意志国籍，或以具有德意志人民血统之难民或被驱逐者，或其配偶、后裔之资格准许进入以1937年12月31日为疆界之德意志帝国领土之人。」
以上这段条文所象征的涵义，按德国问题专家、台湾大学政治学系教授张亚中的解读，表示西德《基本法》坚持只有一个统一德意志国籍的立场，并未创造出新的国籍。因此只要东德人民愿意拿西德身份证并提出要求，就可以马上取得，而西德政府必须遵守《基本法》，不得拒绝符合条件的「德国人」持有西德身份证。
1955年前后，东德受到苏联引导，逐渐改变其政策立场，转向认定「德国之内有两个国家」，德国版「两国论」于焉成形。但西德仍然坚守「整个德国」（Whole Germany）立场，先在1951年通过《区间内监督规定》，将东西德之间的贸易定位为「内部贸易」（或称「内德贸易」），意即与东德的贸易不会课征关税。1957年签署《罗马条约》成立欧洲经济共同体后，西德1961年的《关税法》仍明确规定东德为西德关税的「内部地区」，若原产地为东德的商品，经由西德出口到其他欧体国家，同样不须课征关税。
两岸对比德国 格局犹有不足
德国在1990年以东德各邦加入西德的形式完成统一（见表），尽管无法斩钉截铁地说，西德对东德给予身份证与免关税等法律经济「同等待遇」，彻底吸引了东德人民对于统一的认知。但如张亚中所言，「西德与东德在进行一场『时间对谁有利的博弈』，西德认为时间站在它那边，透过经济、文化交流，东德迟早会发生改变，为统一创造机会。」走在崛起与复兴之路上的中国大陆，尤其在习近平上台之后，不断调整对台政策，瞄准台湾社会所需与发展短处，以一股类似当年西德的自信雄心，与台湾政府进行一场争取民心的对决。
必须进一步说明的是，两德经验与两岸之间还是存在着主客观条件的差异，没有办法完全套用比拟。张亚中向本刊表示，就算大陆给了台湾人民居住证，「但跟德国经验相比，北京的格局还是不够大」；中国大陆既然主张「一个中国」原则，那么居住证就不应该归为优惠政策，而是本来就该给台湾人的合法权利，若是台湾人有意申请大陆的身份证或护照，中国大陆要做到「你敢申请我就敢给」才算够格局。
张亚中分析，居住证与身份证两者属性仍有不同，身份证指涉的是「主权」概念，具有国籍的认定，同时带有国家认同的实际效果。而中国大陆目前推出的居住证，类似于美国「绿卡」，事实上仅指涉「治权」概念，虽因此赋予持证人部分的法律权利与义务，但并未提供更高阶的法律权利与义务，仅有助于融入或至少不排斥当地制度，根本目的在于吸引人才，并提供相关的生活便利与保障。简言之，居住证强调的是「功能性」，与身份证或护照诉诸的「政治认同」有所差异。
提供生活之便 同时做实一中
居住证无论是性质或是法律地位，并不如台湾方面所想像的洪水猛兽，但北京在此际推出居住证政策，恐怕仍与其近期所面临的国际挑战以及战略布局有关。一如本刊先前的观察分析，张亚中认为美国川普（Donald Trump）政府正在掏空中美之间奠基于「三个公报」与《台湾关系法》的对台原则，企图把台湾推向一个「类国家」，美国为了维护自身霸权地位，需要台湾作为其马前卒，迫使北京必须正面因应。对北京而言，早在1992年施行的《中国公民往来台湾地区管理办法》，即明确定义台湾居民是为中国公民，因此，如今进一步发给台湾民众居住证，更为重要的是背后的政治意涵，透过种种类国民待遇在法律层面上「做实一中」。（更多内容见本刊34期专题文章《川普掏空一中 习近平做实统一》）
对照西德始终站在「整个德国」的法律精神，处理对东德的事务，最后取得了统一的主导权。如此路径会不会由于北京坚持一个中国，而出现于台湾问题的解决过程，谁也说不准，但德国经验确实是值得参考的借鉴。
居住证有利于在大陆求学、工作台湾人群体的生活便利，但也不能否认，居住证同样体现着北京的政治诉求：具体落实一中，进而推动实质统一。台湾内部抗拒、反对统一的声音仍是主流，不过近期包括台湾民意基金会与《联合报》民调都显示，台湾人对大陆（尤其是大陆人民）的好感与日俱增，这个有别于过去的趋势，也说明两岸生活连结加深后的微妙变化。
居住证既有助于生活便利与融合发展，同时也是政治统战的一环，两者从来不是简单的二元对立，而是相辅相成的。当居住证解决了台湾人在大陆生活的各种障碍，也就不知不觉地降低并淡化了台湾人拒统心态，谁说不可能呢？这也是北京不曾否认过的「阳谋」。