观念平台－加速5G基础建设 宜强化业者共同投资诱因

日前立法院通过前瞻基础建设计划特别预算，其中「补助5G网路建设计划」编列近155亿元，行政院编列该预算的目的在于协助电信业者于机场、港口及火车站等大众交通枢纽、大型表演展场与球场等5G服务密集地区，加速建置5G网路基础设施，由五年提前至三年，且鼓励业者采用5G国产自主设备，预计在2024年后，采用国产品牌比率可达40％，从而与国际大厂形成供应链伙伴。

虽然政府的目的在于鼓励业者积极投入5G网路基础建设，惟使用补助一词，无论在国内或国际上都是相当敏感的字眼，例如2020年欧盟的竞争白皮书提出，若证明某外国企业享有国家补贴，在欧洲市场上构成有害竞争，则各会员国的竞争主管机关或欧盟执委会都可要求补偿或出面干预。

对于电信业的规范管制，过去采用较为人熟知的是「不对称管制」。其理论系认为对既有业者施以事前管制，命其承担特定的接取义务，以利新进业者利用既有基础设施，与既有业者进行服务竞争（service-based competition），促使新进业者长期能增加在基础建设的投资，形成所谓的投资阶梯（ladder of investment, LoI）。但这样的预期，与市场的实际发展不符。理论与实证结果均显示，要求既有业者开放基础设施的不对称管制，不必然使新进业者在基础设施上投资更多，反而降低「所有」业者的投资意愿。由于5G时代对网路覆盖率及连结性（connectivity）的要求更高，基础设施的竞争（infrastructure-based competition）成为竞争的关键，但业者在需求、成本以及法规各方面风险的考量下，对实体建设的投资多裹足不前。

基于这样的历史经验，欧盟在2018年通过目前已生效的「欧洲电子通讯指令」（European Electronic Communications Code（EECC）），扬弃旧思维，不再坚持传统的不对称管制原则。EECC虽未直接使用「对称管制」用语，但其作法是先就适合对事业进行事前管制的市场，建议限缩在「批发市场」（目前只剩下用户回路及特定电路市场二个市场），再以建设5G所需的「超高容量网路」（指自分配点至家户或基地台之间部分或全部为光纤）为目标，规定倘若具显著市场力的事业，承诺开放与他事业进行共同投资（co-investment），以建置超高容量网路时，EECC要求各会员国「不得」对该事业课以事前管制义务。透过降低对市场主导者的管制力道，以促成无论规模大小的业者，均透过商业契约的协商，完成在合理条件下合作投资建置基础设施，而该等合作行为应适用一般竞争法，而非特定电信法规。更有甚者，当欠缺可行的替代网路时，为了确保网路的终端连结，EECC亦规定，主管机关有权对任何事业课以接取或互连义务，而不论事业是否有显著市场力。在在显示欧盟面对5G世代在电信管理政策上的重大转变。

虽然电信法规调整了对市场主导者的管制强度，但另一方面，共同投资行为也引发竞争疑虑。例如2019年执委会对O2 CZ,CETIN与T-Mobile CZ间的共建协议发出异议声明，指出该协议的内容可能伤害终端消费者而必须加以调查。因此共同投资的模式，无论是共有、共同融资以长期分担风险，或购买网路结构上的特定权利，他们合作的内容都应从竞争法的角度，仔细检视，使产业法与竞争法经由良性协周的互动方式，共同促进欧盟2025「数据单一市场」的实现。

在我国还算新鲜的电信管理法目前仍采不对称管制，对有市场显著地位者施以特殊的事前管制义务，监管密度甚高，惟我国至今对电信业尚欠缺概念明确的市场界定，未区分批发或零售市场。虽然通传会已于109年11月制定并公告「市场显著地位者认定及解除认定实施办法」，但仍不清楚通传会是否将5G网路基础设施视为一特定相关市场，不过可以确定的是，我国电信相关母法子法中，尚无强调布建5G网路重要性，以增加业者投入诱因为明确目标的规范设计，使得法律引导政策，政策落实法律的链结关系分离，以致还需要透过国家预算补贴业者，形成施政目标、预算与实体法规各自独立，无法紧密合理的联结，徒失以政策工具引导产业发展的优势，另补贴的结果是否能够实现，亦值得吾人关注。建议主管机关宜强化制度设计，以吸引业者共同投资加速5G基础建设，嘉惠全民。