林忠正／退休金制度改革是一场官民互斗、老少相残混战
▲年金改革委员会会议成为各种族群代表捍卫权益的角力场。（图／总统府提供）
文／林忠正
9月3日，一、二十万的军公教人员及其亲友走上街头，以游行示威的方式，抗议民进党政府所推动的退休制度改革。
这个问题的源头，其实是来自威权体制的政治设计：依威权统治的需要，对不同的人民给予不同的地位和待遇，包括薪资、各种福利、和退休金。单单在退休金方面，就出现了许多不同的法规。在官与民退休的差别上，军人有军保的离职或退休给付、公教人员则有公保的老年给付；军公教合起来，又有军公教退抚基金所给付的退休金。
在民间方面，农民有农保和老农津贴，劳工有劳保，最后对那些没有雇主的民众又设了国民年金保险。欧美有些国家的退休制度就简单多了：一般人除了参加强制性的社会安全保险（包括退休年金的给付）之外，雇主（无论是政府或民间企业）会依法或自愿地给自己员工再辨些退休制度。
除了老农津贴之外，现在我们的退休制度还有有七种之多，不但各种保险的费率不同，个人负担的比例也不同，给付的标准更是大大的不同。目前有关退休的法规和解释多如牛毛，一般人很难搞清楚不同退休金制度的全貌，只知道军公教的退休收入很好，与退休前的薪水差不多！
虽然台湾有这么多种不同的退休制度，却有一个共同的弊端。那就是官比民好很多，而且越高的官、或越早的世代所付的代价相对地少、领的退休金却很多。这种现象说穿了，就是谁越接近统治核心，谁的退休金和福利就会超级的好！
过去的独裁政权靠枪杆子和思想控制，所以在设计上中高阶军人的福利最好。军人退休时，平均才45岁，平均可以领到每月约5万元的退休收入；教师平均在54岁退休，每月平均领到6万8千多元。一般劳工却平均要到61岁才能退休，每月平均的退休金也不过1万6千多元。以前的军公教甚至不必缴纳什么退休给付的提拨金，退休金就是党国给你的恩惠，所以就大剌剌地叫做恩给制，而且党与国的工作年资还可以相互移转和承认。既使到现在，你还是会看到有一大群靠威权体制提拔的党政高官，退休后不但有优渥的月退俸，还有高额的18％利息收入，更会安排公、党营事业的肥缺。真的是占尽一切便宜，至死方休！不过，若没有丰富的回报，谁愿一辈子愿效忠这种反民主的威权体制？
现在军人要求在退休制度上，政府应该给予特殊的职业考量。我们都了解军人在战场上的死、伤风险特别高，我们都应该同意军人的死伤抚恤要特别好，才能确保遗族及伤残者家庭的生活品质，军人为国牺牲才值得。军人的退休条件可以松些，退休待遇也可以比一般人好一些，但非得要比所有人都高出很多。我们绝不能搞错了改革的方向。更何况在战争中，死亡率最高的并非职业军官，反而是最下级的士官兵，尤其那些大量临时从民间徴召上战场，不管是否活下来，都永远都领不到军人退休金的充员兵（义务兵）。古人不是常道「一将功成，万骨枯」，不正是这种现象的写照吗？
▲军人要求在退休制度上，政府应该给予特殊的职业考量。（图／记者季相儒摄）
台湾各种退休基金潜在的负债目前已经高达十一兆元之多。军人的退休基金早在100年就出现收支的赤字，到了109年更要面对破产的窘境！公教人员的退休基金也好不到那里去，前一、二年也已走到收支不能平衡的状况了，再十来年就会破产了！劳保财务状况也是差不多的烂！台湾的退休金制度已经到了非改不可的境地。
处理这种困境，在技术上并不困难：只要能减少高额退休金的给付，再将费率提高些，就能再撑很多年。但是，这种改革在政治上就很难了！除非你是圣人、或是那些不靠退休金生活的人，谁会愿意自己的退休金缩水呢？所以，大批军公教走上街头抗议是件很正常的事！在策略上，军公教退休人员在未来一定还会逐步升高抗争的手段，尽可能地延后改革的时程，因为改革若早一天到临，他们就会早一天少领一些退休金。他们的反弹自然也是人之常情！
更何况，任何改革的受害者也一样享有言论自由的权利。只是我们这些退休基金的净值其实都已经变成负值了，在法理上也可以进行破产、重整或修法了。如果退休金改革真的走不下去了，政府也可以迳自向法院申请破产或重整。这时候政府虽然很难看，但是倒霉却是领退休金的人。国外也不乏退休基金破产或重整的先例，当然我们希望台湾不要走到这种両败俱伤的结果。
有的人为了避免这种政治的冲突，主张用锯箭法来解决退休基金的财务问题，也就是说新的改革方法不能溯及既往：已经退休的人继续领改革前的退休金; 将来退休的人就分段计算，一部份用旧的退休方法，一部份用新的退休制度。
这样打混的制度虽然可以平息既得利益者的愤怒和抗拒，但是却严重破坏了新旧世代之间的公平性。那就是新的世代相对上要越缴越多，却领得比较少;老的世代继续缴得少，领得多。这种锯箭法只会加深世代的冲突，并无助于问题的解决。我们各种退休制度大致都是由威权时代少数统治阶级所决定的，年轻世代大部分都没有参与这个制度的讨论和立法，但是现正却被要求继续负担这个不合理的义务。如果再不改革，其实就等于是人民的公仆联合老的世代一起出卖了我们的年轻世代，共同剥削了年轻人未来的工作收入。既然民进党政府决定要改革台湾的退休金制度，我们就该早早抛弃威权主义的遗毒，不要再用官民或职业的差别来决定退休金的多寡。
▲退休金改革方向，应追求社会正义的原则。（图／记者季相儒摄）
我们的退休金改革方向，应该合乎三个原则。第一个原则就是将各种退休制度简单化。我们应该有选一个所有民众都必须被强制参加的退休金制度，例如国民年金制度。然后再加上一个由雇主身份（包括私人企业和政府）来主办的员工退休制度。前者是用来维持退休人员最基本的生活需求 ; 后者算是补充性质的退休金收入，它的制度规定可以比较宽松。
至于第二个原则是实行财务上的正义原则：付得多的人，要领比较多。第三个原则是追求社会正义的原则：改革必须有利于中低收入的弱势族群。
目前这个阶段要整合并简化所有公辨的退休金制度，或许有相当程度的困难，但是如何将军公教、劳工、农民等保险中具有社会安全性质的退休年金给付迈向一致化，应该是一个要继续努力的方向。
政府所办理的各种退休金制度，一直混淆了维持社会安全和个人储蓄养老的两种目的，以致于有人可以领着高额的退休福利，甚至超过退休前的收入，过着富裕的退休生活。还有更多的人在工作一辈子后，所领的退休金却少得可怜，根本无法维持基本生活。若要达成财务上的正义和社会改革的正义，退休金应该可以从设置上限（最高的天花板）和下限（不能再低的地板）。如果一个人从25岁工作到65岁，大概有30到40年的工作年资。即使这个人一辈子都领着最低工资，那么他退休时可以领到的退休金，每月最少也要有一万元左右，才可确保他的基本生活 。
这就是退休金的地板概念：一个勤劳的底层劳工工作了一辈子，退休的时候所领到的退休金，至于应该可以养活他自己。另一方面，目前台湾平均薪资每月大约在4万5千元左右，那么一个人退休时，每个月如果可以领到4、5万元，应该就可以过着相当不错的物质生活了。如果一个人要过着更好的退休生活，那就要靠自己的储蓄和投资理财，而不该靠政府补贴或社会安全性质的退休制度。
在未来的改革会议里，如果我们能够凝聚共识，找出社会安全制度下退休金合理的上限和下限，接着再用「付的多、领的多」的原则来决定每个人退休金的多寡，并达到退休基金收支的平衡。未来如果政府必须动用一般税收来协助退休基金的财务状况，那也只能用来补贴低薪工作者的退休给付。绝对不能像现在一样：越高的官，接受越多的政府补贴。假如我们能做到这几点，这次的改革就算相当成功了！
●作者：林忠正，经济学博士，曾任立委、金管会委员、民进党副秘书长、及中研院、台大教授，以上言论不代表本报立场。88论坛欢迎更多声音与讨论，来稿请寄editor88@ettoday.net