授权费争议》何吉森／立法要求以收视率分润之迷思
▲2019影音收视大调查，有线电视用户有过半数每月付费401~600元。（制表／ETtoday民调云）
● 何吉森／前NCC委员、师大传播所助理教授、世新大学广电系兼任副教授
日前，立法院为促进有线电视频道合理竞争，并提升节目品质，希望NCC督导有线电视系统商和频道商，将约新台币86亿元之频道授权费，由所有上架频道依照收视率分润，并订定《有线电视频道授权费分配办法》于6个月内开始实行。
对关注台湾视讯传播政策发展者而言，前项提案直指台湾线缆视讯频道资源，长期以来遭系统及频道（代理）商联合垄断，新进者无法公平参与，造成「万年频道表」以劣币驱逐良币之现象，损害消费者权益甚钜，固非无见，亦系通传会（NCC）未来应努力之方向。
然本文认为其建议之解决方案，却有以下几点迷思值得再思。
▲2019影音收视大调查，影音收视来源。（制表／ETtoday民调云）
订定《有线电视频道授权费分配办法》依据为何？
报载显示，立法要求NCC于半年内，提出新的《有线电视频道授权费分配办法》，依据收视率做为分配授权费的标准。NCC也承诺会依照立院决议，在6个月内研议订定。
然依据行政法之授权明确性原则，现行《有线广播电视法》并无授权通传会，订定授权费分配标准之依据。只有同法第44条第一项之「有广播电视法系统经营者收费标准」，惟该标准旨在引领地方政府审议有线电视收视费用时参用，依据该标准第5条，亦要求地方政府可考量系统经营者提供之节目频道表、客户数、经营成本、营运现况等资料做核准。
且从立法委员提案文书，亦仅要求通传会「督导」有线电视系统与频道商订定《有线电视频道授权费分配办法》，该分配办法似应指有线电视上下游间之授权费分配原则，而非要求主管机关直接介入，订定法规命令管制授权费如何分配。
据此，通传会之职责应仅在「督导」有线电视上下游间之授权费分配，是否已经影响消费者视讯节目品质。
通传会可思考，如何透过前述指引地方政府审议有线电视收视费用之标准，或《有线广播电视法》第29条第3项授权之频道规划及其类型变更许可办法之规定，明订相关具诱因性措施，改善多年来系统经营者收视费用之收入结构，鼓励系统业者引进高品质又多样之视讯节目。
▲ 网路上有琳瑯满目的视讯盒，对观众有致命吸引力，是有线电视「惨业」永远的痛。（图／翻摄google搜寻）
以收视率分润之迷思
前述提案，要求系统平台应由所有上架频道依照收视率分润其应得之授权费。此项建议有几点迷思：
首先，现有有线电视、IPTV多媒体内容传输平台（MOD）、网际网路视听服务平台（OTT）三大视讯节目系统平台之营运模式各有差异。
有线电视之系统经营者，为封闭之视讯营运平台之营运商，每年依法须申报费率审议机关核准收视费，现况为每户每月平均517.86元，其上下架、频道规划变更、授权谈判均被严格管控或关注。
相对而言，MOD则是一个开放性平台，未来将于《电信管理法》授权之《公众电信网路设置申请及审查办法草案》第6、14条做原则性规范。
其营运模式，则系由中华电信代收订户收视费用，扣除其上架及管理费，再代为分配给上架之频道节目内容服务提供者，其内容服务规划与组合、销售方式及费率分配之「分润」标准，则由频道节目内容服务提供者自订分配规则。
至于OTT跨境服务平台之上架频道收视费，则系由OTT平台营运者以拆帐、包底（MG）之模式与节目内容提供者协商运行，政府完全未介入管理。
由上可见，三大视讯平台依现有法令要求及实务运作，「分润」非唯一模式，如何要求齐一式地采「分润」机制分配授权费。
▲2019影音收视大调查，MOD用户每月付费金额差异很大，其中有近4成不知每月付多少。（制表／ETtoday民调云）
其次，以收视率做为分润之唯一标准，看似公平，却隐藏着危机。
试想，现有有线电视节目类型收视率最高者为新闻台，再来为电影、戏剧、综艺、体育及儿童节目等。如以收视率为标准，那86亿元之频道授权费，有近四成将归新闻台，且其中诸多时段讯息为重播。而不到三成归电影戏剧台，冲击最大者为综艺节目及儿童节目。
如此不合理现象，将让愿意投入制作影视、综艺、儿童节目之业者，更无法取得来自消费者之活水资源，消费者收视多元、多样类型视讯内容之权益将严重受损，而《通讯传播基本法》要求尊重弱势权益、促进多元文化均衡发展之施政目标也将落空。
最后，要求「所有上架频道」均可分配授权费，亦无视有线电视系统多年来分配86亿元之频道授权费，系先排除若干不分配授权费，甚至仍应支付上架费之频道类型。
▲ 2019影音收视大调查，有40%网友免费收看OTT，有19%网友是购买一次性花费的视讯盒，合计有近6成网友未每月付费（制表／ETtoday民调云）
法律的形成源自公共政策，探讨传播规范时，常须溯源其政策形成之过程。于此，我们要问政策决定者之思考「价值」为何？
一般政策科学家将之概分为「经济理性」与「多元理性」。经济理性的特征，是用单纯的产业供需关系、一致性的规则描述政策情境与公共问题。此等论点于今日遭到严厉的批判，当代政策科学家认为以经济理性为主体的抉择，无法解释丰富而多元的政治现象，如社会价值与冲突性问题。且以经济为基础的效率观，常与社会正义观念相违背。因此而有经济理性过于狭隘、理想、僵化及价值偏颇等批判。
一项公共政策所应考量的变数是多元与多变的，而涉及媒体管理之传播政策应从其产业、文化、社群、技术等面向整体观察。应体认媒体之产业与文化的本质而妥为规划，本文认为一项兼顾理论与实务、文化与产业的传播政策，正足以显现媒体改革的理想与现实面，仍需主政者于决策时多方考量。
如上，通传会固应正视立法院要求解决「万年频道表」及优质频道无法呈现在频道表中之现象，但采行之方法，绝非前述之管制模式，宜采软法提供诱因之模式，搜集视讯产业生态节目内容产制营销数据，避免造成在不对称资讯下匆忙做成决定强制介入市场。
所谓以软法提供诱因之模式，如松绑有线电视频道规划及其类型变更许可规定，以行政指导之方式，引领平台业者与频道节目供应者（含频道代理商）多次协商，共同面对未来之强势竞争对手（境外OTT业者）。并导入通传会大区块化原则、多元分组收视方案等措施，采行收视率收视质兼具、满足地方民众需求、符合节目类型多元多样原则之精神方为正办。
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