台湾银行家／年金改革方案刍议：逆向累进调整年金观点
文／洪茂蔚
年金改革是攸关大众福祉的社会改造工程，是无可回避的重要课题。由于事涉利益重分配，其擘划之艰，任事之难，不言可喻。自2016年5月27日蔡总统核定「总统府国家年金改革委员会设置要点」迄今，历经20场年金改革会议，及4场北、中、南、东地区分区会议后，由陈建仁副总统担任召集人的年金改革委员会汇整各界意见，在今（2017）年1月19日正式提出「年金改革10大重点」，希望3月底前把年金改革草案送至立法院，最晚不要超过5月20日。草案中众所瞩目的要点，包括18%优惠存款将走入历史，6年后全数归零；另外为让退休公务员领得少，公务员退休投保薪资采计期间将逐年拉长，请领年龄也将延后至65岁等。
尽管年金改革10大重点已经出炉，然而社会各界在此一议题上持续对立， 纷扰不休，难谓真正形成共识。 且牵涉年金改革的法案多达8项、上千条的条文，将由铨叙部、 教育部、劳动部各自提出修法草案，仍有一段长路要走。 当此争议未息之时，吾人欲就财务健全的观点对年金改革提出一些刍见。
年金问题沉疴已深，盘根错节，牵涉层面甚广。欲为国家建立一套兼顾效率与正义、 可长可久的年金制度，自需集思广益，深谋远虑，旷日废时势不可免。然而另一方面，依据退抚基金精算报告书，军人退抚基金恐将于2019年破产；2016年6月 14日《联合报》根据铨叙部与劳动部资料报导，劳保基金将于2018年发生收支逆差，若无改善，则预计2027破产。看来年金问题已是迫在眉睫。
本文尝试提出「逆向累进调整年金」方案，以期解此燃眉之急。这一方案可视为年金问题的一个「制度简单」的解方。此处的「简单」，并非简陋无文之谓，而是刻意以质朴的手法，探求一个单纯、公平、永续的年金制度。事实上，当问题本身已经复杂到仅剩极少数专家能够掌握的程度，单纯可行且易于了解的解决方案更见其必要性，因为唯有如此，社会大众才有对话的基础，进而使理性讨论得以开展，这也是本文的主要目的之一。此一「逆向累进调整年金」的基本想法实则源于所得税的累进税制。针对个人每月所领取的年金总额（包括月退俸、优惠存款利息收入、年终慰问金、子女教育补助费等所有金额加总），政府可设定一「年金最高免减金额」（类比于免税额），原领年金低于此免减金额的部分仍全额领取，高于此免减金额的部分则领取某一成数，且此一成数逐级累退；对比于累进税率，此处我们用「逆向累进」来代表此一观念。
「逆向累进调整年金」方案的主要目的在于挽救近期有破产危机的年金，因此其适用对象仅限于目前正在领取年金者。试举一例如下。
据报载部分曾膺政府要职的退休人士目前月领超过新台币16万元，本文即以16万为例。假设年金最高免减金额设定为6万元，高于此金额1万元以内的部分领取9成（即9,000元），超过此金额1万元而未超过2万元的部分领取8成（即8,000元），以此类推，超过此金额7万元而未超过8万元的部分领取2成（即2,000元），超过此金额8万元而未超过9万元的部分领取1成（即1,000元），超过此金额9万元的部分则不再领取。在此假设方案之下，原本年金每月领取16万元的金额，下调为10万5,000元。详细计算可参见表1。
以原月领总额16万，年金最高免减金额6万为例， 调整后实领金额将减为10万5,000元，少领5万5,000元，降幅达34.375%。事实上，10万5,000元即为此一设定下之「天花板」金额，亦即不论现在领多少，调整后最多只能领取此一金额。
年金最高免减金额的设定，取决于两大因素。首先，此一金额最低不应低于基本生活水准所需支出，否则将可能使原本收支平衡的年金领取者入不敷出。其次，借由调整年金最高免减金额可减少所需支出的年金总金额，以弭平或缩小现今的年金缺口，避免年金走向破产。注意到年金最高免减金额越高，个人月领金额越多，所需支出之年金总金额也越多；反之，年金最高免减金额越低，个人月领金额越少，所需支出之年金总金额也越少。
试比较前例，现假设年金最高免减金额设定为4万，金额调整级距及调整成数维持不变，则根据表2，原本年金每月领取16万元的金额，下调为8万5,000元，低于年金最高免减金额设定为6万时的月领金额10万5,000元。
以原月领总额16万者，年金最高免减金额4万为例，调整后实领金额将减为8万5,000元，少领7万500元，降幅达46.875%。8万5,000元即为此一设定下之「天花板」金额，亦即不论现在领多少，调整后最多只能领取此一金额。
由此可知，年金最高免减金额与欲削减之年金逆差额度有关，亦与国民基本生活水准有关，此二者又可由年金收支状况、年金运用效率、生活指数、通货膨胀率等随时间改变的变数反映，因此年金最高免减金额可定期（例如每年）检讨，必要时予以调整。
调整后之年金实领金额，除受最高免减金额之设定的影响，亦与逐级累退的成数有关。现仍以原月领总额16万，年金最高免减金额6万元为例，但假设高于最高免减金额1万元以内的部分领取9成5（即9,500元），超过最高免减金额1万元而未超过2万元的部分领取9成（即9,000元），超过最高免减金额2万元而未超过3万元的部分领取8成5（即8,500元），以此类推，超过最高免减金额17万元而未超过18万元的部分领取1成（即1,000元），超过最高免减金额18万元而未超过19万元的部分领取半成（即500元），超过最高免减金额19万元的部分则不再领取。在此假设方案之下，原本年金每月领取16万元的金额，下调为13万2,500元。
详细计算可参见表3。此例中超过最高免减金额的部分，每1万元的实领金额逐级累退，其扣减金额以1万元之5%的幅度增加，我们称其为「递减调整成数」。表1与表2的递减调整成数都是10%。
以原月领总额16万者，年金最高免减金额6万，递减调整成数5%为例，调整后实领金额将减为13万2,500元，少领2万7,500元，降幅达17.1875%。
承此例，其他条件不变，表4呈现递减调整成数为20%的详细计算，原本年金每月领取16万元的金额，将下调为8万元。
以原月领总额16万者，年金最高免减金额6万，递减调整成数20%为例，调整后实领金额将减为8万元，少领8万元，降幅达50%。8万元即为此一设定下之「天花板」金额，亦即不论现在领多少，调整后最多只能领取此一金额。
归纳而言，调整后每月实领金额受两个维度影响：年金最高免减金额与递减调整成数。其他条件相同的情况下，年金最高免减金额越高，或递减调整成数越低，则调整后每月实领金额越高。表5汇整了原月领金额16万元在两个维度采取不同设定下的各种调整后月领金额，注意到每一列的金额随递减调整成数的递降而递增，每一行的金额随最高免减金额的递增而递增。
另据报载，某位高层退休后月领金额高达30万元，针对此一极端案例，我们亦将其应用于「逆向累进调整年金」，计算结果参见表6。注意到表6的前两行与表5的前两行金额全无差异，这些相同的数字意味着该种设定下可领取的最高金额，例如若设定最高免减金额为3万元，递减调整成数为20%，则不论原本月领金额有多高，调整后每月最多只可领取5万元，亦即碰触到「天花板」。另一方面，最高免减金额则可视为某种意义的「地板」(当原月领金额低于最高免减金额时，调整后月领金额还是会低于此一「地板」）。「逆向累进调整年金」这种调整后月领金额具有上限与下限的特性，将有助于规划调控年金缺口。
我们将几种不同设定下，由「逆向累进调整年金」方案调整后的每月给付金额与每月节省金额绘制于图1至图3。每一图之横轴均为调整前每人月领金额；（a）部分之纵轴为调整后每人月领金额，（b）部分之纵轴为调整后每人每月撙节的年金支出。
接下来，本文依据当前领取军公教年金的人数与金额之实际资料，估计「逆向累进调整年金」在不同设定下得以撙节的支出。首先，表7汇整了军公教退休人员领取年金的现况，并将军公教加总后之月领金额人数分配绘于图4，图4的横轴为目前月领金额，纵轴为人数。
接着我们将图1 至图3 的（b）部分之「调整后每人每月年金撙节支出」，乘以表7或图4中各「月领金额区间之人数」再予以加总，就可估计出「逆向累进调整年金」在不同设定下，每个月为军公教退休基金撙节的支出，并可绘制出图5的「军公教年金每月撙节支出金额曲面」，部分结果汇整于表8。
从图5可明显看出，「军公教年金每月撙节支出金额曲面」以左上方最高，逐渐向右下方倾斜。这个趋势符合前文所提，在其他条件相同的情况下，年金最高免减金额越高（最高免减金额轴往右），或递减调整成数越低（递减调整成数轴往下)，则调整后每月实领金额越高，每月撙节年金金额越少（曲面高度越低）；反之，年金最高免减金额越低（最高免减金额轴往左），或递减调整成数越高（递减调整成数轴往上），则调整后每月实领金额越低，导致每月撙节年金金额越多（曲面高度越高）。
由于表8（以及图5）对于「军公教年金每月撙节支出金额」的估计，是采用当前的实际资料，因此立即可依年金缺口决定最高免减金额与递减调整成数。举例来说，倘若经由精算发现，每年须摊提新台币160亿元以弭平年金缺口，则可采取「最高免减金额3万元、递减调整成数5%」的方案，在此方案下每月撙节支出金额为13.7亿元，因此每年撙节支出金额可达164.4亿元。如果政府考虑物价水准，担心一个月3万元的收入不足以支应基本生活所需，要月入4万元才够，则不妨采取「最高免减金额4万元、递减调整成数10%」的方案，此方案每月撙节16.7亿元，每年撙节之金额足以覆盖160亿元的年金缺口。
目前年金问题争议太多，各方意见纷呈，改革方式不易形成共识。本文针对年金问题提出的「逆向累进调整年金」，是一种制度简单的解方，不牵涉深奥的年金理论与复杂的年金制度，亦不碰触饶富争议的所得替代率，而以单纯、公平、可行、永续为着眼点。若从「逆向累进调整年金」方案出发，跳脱既有思维框架，从各种角度拆解，并逐渐逼近问题核心，我们相信复杂的问题终究会有完整而理想的解答。
（本文为原作者刊登于2017年1月号《台湾银行家》杂志的更新扩充版本。表7资料来自国家年金改革委员会第五次及第六次委员会议之报告资料及会后补充资料。表8计算时，各组金额取组中点，但月领金额最高之组〔即9万元以上〕仅取值9万5,000元，因此表8的每月樽节支出金额应是低估的数字。）
洪茂蔚现职：台湾金融研训院董事长学历：台湾大学经济学系学士、University of Wisconsin-Madison经济学硕士、Northwestern University财务金融博士经历：中兴大学社会科学暨管理学院院长、台湾大学管理学院院长、中央研究院经济研究所研究员、台湾财务金融学会理事长、台湾大学国际企业学系所教授、台湾大学讲座教授
※ 精彩全文，详见《台湾银行家2017年3月号》。※ 本文由财团法人台湾金融研训院授权刊载，未经同意禁止转载。