律经之声－解开农电共生的枷锁

农电共生是台湾永续能源转型，贡献全球暖化议题的关键选项。我国积极推动能源转型，太阳光电目标为2025年达到20GW的装置容量，其中15GW为地面型太阳光电，为达成此一目标，初步预估约需3万公顷以上之土地，惟都市土地有限，从而释放农地相关空间，成为不可避免之选项。但农地又涉及农业粮食安全、农业发展等议题，因此农业政策与能源政策两者间常面临冲突。因此，法律上如何规范农地之使用，以兼顾农业政策与能源政策之健全发展，实为一大重要课题。

我国相关办法限制了农电共生的可能投入，也限制了我国转型永续能源。依照农委会所制定的《申请农业用地作农业设施容许使用审查办法》（以下简称《农许办法》）第28条及第30条规定，除地层下陷等不利农业经营区域外，绿能设施原则上应与「农业经营结合」，并应附属于农许办法附表所列之农业设施。不过依照农许办法附表，却有部分农业设施不得为绿能设施所附属（例如网室），或者是附属上有面积限制（例如温控栽培场），另依民国108年5月8日新修正之《农许办法》第28条规定，该绿能设施限制必须为屋顶型绿能设施，排除了无屋顶之农业设施附属设置绿能设施之可能性。此外，依照《农许办法》第7条规定，该办法所定各项农业设施面积，原则上亦不得超过所坐落之农业用地土地面积之40％。

虽然农电共生有其环境和经济的叠加效益，但受限于最低产量标准的认定无法科学量测，台湾投资农电充满风险。依《农许办法》第33条规定，申请人于取得农业用地作农业设施容许使用同意书后，仍必须依核定计划内容继续经营农业，且农地之使用须符合原核定之计划内容种植申请书所载明之相同作物。对于是否有农业继续经营之事实，农委会长年以农企字1040012614号函释作为判断依据，以该种作物于年报上近三年产量平均值之七成，估认为最低产量标准。因此若申请人该种作物之产量低于此一最低产量标准，则极有可能认定无继续经营农业之事实，而依《农许办法》第33条第2项废止许可。这也造成了很多农作物无法改变及调整的事实。

实务上的观察，往往地方农政单位于申请人申请时或于申请后进行实地查核时，亦会针对非绿能设施之农业设施进行调查，如调查中发现该农业设施本身已经不具备农业效益，则该农业设施将有可能会被认定为不合格，从而导致驳回申请，或者经地方农政单位废止其许可，从而附属于该农业设施之绿能设施也一并面临遭到拆除之命运，可谓双重损失。

台湾目前并不鼓励农电共生，间接造成农作物生产和环境叠加效益无法落实，其中，绿能和农业结合的关系需要重再检讨。如农电共生的申请人希望与农业经营结合之绿能设施毋庸附属于农业设施，则仅可循《农许办法》第29条一途，于绿能专案计划区域内申请设置绿能设施，但绿能专案计划区域之申请主体，仅限地方政府或国营事业可提出申请，依农委会目前规划，大面积之绿能专案计划区域为优先审查对象，以免导致农地遭受切割。然而实务运作上，太阳光电系统商进行大面积设置时，如希望绿能设施可以不用与农业经营结合，仅可循《农许办法》第30条，于地层下陷区等不利于农业经营区域申请设置绿能设施，但此类地层下陷等不利于农业经营之区域，往往也是馈线缺乏之区域，不仅申请人需自行负担设置馈线成本，也增加绿能设施设置之技术上或经济上难度。

台湾的农电共生实受到相关发展限制，和日本相比，其将农地等级画分，当农地等级或农业价值越低，则可容许设置不与农业经营结合之绿能设施之面积就越大，反之，则越小，与我国不与农业经营结合之绿能设施，仅能限缩于地层下陷等不利于农业经营区域，有很大的政策方向差异。日本针对农业振兴区域以及非农业振兴区域设有不同规范，如为农业振兴区域，原则上依照各地方政府之规定而定；如为非农业振兴区域，则依日本农林水产省之规定，申请人所申请设置之绿能设施，并不以与农业设施结合为必要，但须为易拆解之构造。且于面积上，申请人仅需附设计图、计划书、农业试验机关就申请人所申请设置之绿能设施遮蔽率对农业经营影响之意见书等，并定期回报即可，如成效良好，则回报间隔可再予宽限。

日本农林水产省透过定期回报、农试所之意见报告以及定期实地查核、产量监控等手段，确保绿能设施与农业经营结合之目的。最后在产量要求上，日本农林水产省则以减产量不得高于邻近区域当年单次收成平均产量之两成，作为有无持续经营农业之标准，从而降低农民实际上因区域性天灾导致农作物歉收，而面临被废止许可之风险。

台湾绿能与农业结合阻碍重重，从日本推行的经验来看，若我国能够透过科学监管、实证监控，逐步推行农电结合，保持适当之光遮蔽率以及维持对应之光饱和度，农电并非不可相互结合，互利共生。若能就各地不同的环境，找出适合与光电结合之农作物以及搭建太阳能板之工法，以降低对环境之影响，并透过辅导及推广，让我国真正落实「农业为本、绿能加值」之目标。