台北论坛：向骏》拜登重返拉美的挑战
拜登2009~2017年任副总统8年期间曾访问拉美16次，可算是「知拉派」。(图/路透)
1月20日就任美国总统的拜登(Joseph R. Biden Jr.)曾任参议院外交委员会主席(2001~ 2003, 2007~2009) ，2009~2017年任副总统8年期间曾访问拉美16次，可算是「知拉派」。前总统川普(Donald Trump)仅于2018年到阿根廷出席过G20峰会，前副总统彭斯(Mike Pence)和前总统欧巴马(Barack Obama)则各去过5次。
针对川普和庞佩奥(Mike Pompeo)卸任前给拜登政府外交关系设下的绊马索，《纽约时报》社论痛批庞佩奥断绝所有后路，「为了自私原因牺牲国家利益，这不是有荣誉感的外交官或爱国者所当为。」《华盛顿邮报》在题为「庞佩奥设给拜登肮脏诡雷」的社论中指则他在离职前不仅在其推特上大肆宣传其任内政绩，甚至放宽与台交流限制、将古巴列为支持恐怖主义国家，以及将叶门青年运动列为恐怖组织，这种「自导自演」的舞台效果，对美国不仅危险，甚至更致命。该报专栏作家塔鲁尔(Ishaan Tharoor)将其形容为「外交报复性行为」(diplomatic vandalism)。
拜登如欲重返后院需先排除川普设下的路障，例如修补川普打破美拉之间的君子协定(gentlemen’s agreement)。去年6月16日美国财政部提名川普的拉丁美洲最高顾问克拉佛-卡罗内(Mauricio Claver-Carone)担任美洲开发银行(IDB)行长，9月12日他顺利当选并于10月1日就职成为首位担任IDB行长的美国人。尽管前财政部长梅努钦(Steven Mnuchin)强调此举有助引领拉美度过日益恶化的疫情，但引发拉美多国抗议，联名反对写信的前总统包括巴西前总统卡多索(Fernando Silva Cardoso)、智利前总统拉哥斯(Ricardo Lagos)、乌拉圭前总统桑吉内提(Julio María Sanguinetti)、哥伦比亚前总统桑托斯(Juan Manuel Santos)以及墨西哥前总统塞迪略(Ernesto Zedillo)。克拉佛-卡罗曾任美国驻国际货币基金(IMF)的执行主任，长久以来以反对古巴卡斯楚政权及委内瑞拉总统马杜罗(Nicolas Maduro)闻名。拜登政府如何有效防止他将个人意识形态带进IDB是维系美拉关系的关键。
川普是美国历史上第一位被弹劾两次的总统。面对华府国会之乱后被讥为「美国政治拉美化」的窘境，拜登只能无奈地概括承受。所谓政治拉美化系指「政治游戏规则难以制度化(Institutionalization)，不断被街头暴力所动摇，[甚至连]权力和平交接过程都被挑战。深一层看，美国民主制度的败坏就是『参与式民主』(participatory democracy)的街头化与武器化，变成恶质的民粹政治，在谎言于社交媒体发酵后，成为一头失控的怪兽，吞噬美国民主的理性，腐蚀美国宪法制度的根基。」
拜登在拉美最大的挑战来自墨西哥和巴西，因为这两个国家不仅是拉美的前两大经济体，而且两位民粹总统都是川普的粉丝，因此也是最晚向拜登致贺的总统。以2018年12月1日就职的墨西哥总统罗培兹(Andrés Manuel López Obrador)为例，直到去年7月8~9日才把首次出国访问献给川普，他虽强调访美是庆祝7月1日生效的「美国-墨西哥-加拿大协定」(USMCA)，但加拿大总理杜鲁道(Justin Trudeau)托辞日程排不开婉拒出席，真正原因是他觉得墨西哥在协定谈判过程中「出卖」了加方。
尽管川普认为美墨关系「从未如此亲近」，但墨西哥反对派人士质疑这次访问的时机有为川普助选之嫌，如墨西哥前驻美大使沙鲁坎(Arturo Sa0rukhán)认为罗培兹此行「对墨西哥和美国的长期和战略关系是自杀的行为」，但罗培兹也因次得到回报。去年10月墨西哥前国防部长西恩福戈斯(Salvador Cienfuegos)在加州遭美国执法单位以贩毒、洗钱罪名逮捕，但11月17日美联邦检察官以「敏感」外交政策考量为由撤销控诉，将其转交墨西哥调查。罗培兹总统向华府表示感谢「听取我们的立场并进行纠正」，墨西哥外交部长厄伯拉特(Marcelo Ebrard)表示美国撤销此案前所未见，展现对墨西哥主权与军队的尊重，代表两国间的安全合作可以继续推动，并赞许此举象征墨国外交胜利。川普此一决定不仅还了罗培兹的人情，更为拜登政府的美墨关系设下了绊马索。
对拜登政府而言立即而明显的挑战是来自于宏都拉斯的难民海啸。2018年9月7日国务院发言人诺尔特(Heather Nauert)虽以书面表示将「探讨美国如何在中美洲和加勒比地区支援坚强、独立、民主的制度」，但9月24日总统叶南德兹斯(Juan Orlando Hernandez)受访时批评「中美洲正在发生变化，我想美国已经后知后觉了」，并表示他欢迎中国在中美洲日益增长的外交存在，认为这对当地而言是一个「机遇」，因此不难理解2018年10月13日宏都拉斯移民大军「北漂」对川普造成的压力，11月20日白宫幕僚长凯利(John Kelly)甚至签署「内阁命令」允许部署美墨边境的美军在某些情况下使用武力。
2021年1月15日深夜大批来自宏都拉斯的「北上难民团」(caravan)再度开始跨越边境进入瓜地马拉，并朝北方千里之外的目的地美国前进。瓜国官方估计直到16日晚间为止短短24小时内就有9,000名偷渡客闯关入境。在美国与墨西哥联手施压下，瓜地马拉派出数千军队在边境后方20公里设置了「镇压防线」，以强势武力阻止其中6,000难民北上前进。中美洲难民团考验的是拜登与民主党移民政策的「道德感」。
中美洲北三角地区应是拜登尽早争取的地方，因为那「是美国风险增加的重要源头。」拜登政府是否应向瓜地马拉施压，要求其恢复由前任总统莫拉雷斯(Jimmy Morales)政府驱逐出境的联合国反腐败机构CICIG？拜登政府是否应对萨尔瓦多总统布格磊(Nayib Bukele)的独裁政治表达关切?美国司法部是否应查明宏都拉斯现任总统叶南德兹涉嫌组织犯罪？这些都是拜登重返拉美的挑战。
美国前国家安全顾问波顿(John Bolton)曾于2018年11月1日在演讲中称古巴、委内瑞拉和尼加拉瓜三国为「暴政三驾马车」(Troika of Tyranny)，结果所有拉美国家政府联合起来反对美国。先看古巴。继2015年7月20日美、古正式恢复外交关系后，2016年3月21~22日欧巴马展开破冰之旅，成为1928年柯立芝总统访问哈瓦那后再度访问古巴的美国总统。欧巴马在和古巴总统劳尔·卡斯楚共同主持的记者会中指出「我们过去50年的做法不符合我们的利益，也不符合古巴人民的利益，」他还表示「我们依然存在严重的分歧，包括在民主和人权问题上，」并谓如果古巴在这些领域做出改变，将有助于说服国会解除禁运。
欧巴马所谓「我们的利益」在其2016年1月的国情咨文中说的很清楚:「50年孤立古巴[的政策]未能促进其民主，反而降低了美国在拉美的影响力。」《经济学人》认为，尽管共和党有所批评，但低估了此行的意义:欧巴马公开表达对民主的诉求将有利于古巴2018年政权转移后的发展。川普上台后不但推翻奥巴马的和解政策，并严格执行美国公民前往古巴旅游禁令、禁止美国与古巴的武装部队商企进行商业行为。2021年1月卸任前川普更将古巴重新列入恐怖主义资助者名单。
次看委内瑞拉。委内瑞拉宪政僵局从2019年初的「双总统」演变成2020年初的「双议长」。去年1月5日庞佩奥祝贺瓜伊多「连任议长」，次日副总统彭斯也表达祝贺，并称瓜伊多为委内瑞拉「唯一合法的总统」。2月4日川普不仅邀请瓜伊多出席国情咨文演说，更在演说中再度强调瓜伊多是「委内瑞拉真正的合法总统」，并痛斥马杜罗是凌虐人民的暴君。
看似充满希望的瓜伊多稍后因川普忙于总统连任选举顿失奥援开始孤军奋战。更糟的是川普诸多民粹政策失去了抨击委内瑞拉民主的正当性。以美国智库「自由之家」(Freedom House)对全球人口逾100万国家的民主品质进行的排名为例，2020年美国排在第33位，介于斯洛伐克和阿根廷之间。2021年1月5日欧盟新一届议会宣誓就职次日，欧洲理事会发表声明承诺继续与瓜伊多等合作争取民主，却不再称瓜伊多为「临时总统」，而仅称他为2015年国民代表大会的「前民意代表」。
末看尼加拉瓜。现任总统奥蒂嘉(Daniel Ortega)于2016年11月6日获72%选票顺利连任，其妻当选副总统，92席国会议员中的63席都和奥蒂嘉同属「桑定民族解放阵线」(FSLN)。华府智库「美洲对话」(Inter-American Dialogue)总裁习福特(Michael Shifter)形容尼加拉瓜是「真实的纸牌屋」(Real-Life “House of Cards”)。针对奥蒂嘉指定妻子为副总统候选人《纽约时报》曾以「尼加拉瓜版的王朝」(Dynasty, the Nicaragua Version)为题的社论认为「奥蒂嘉宣布长期担任政府发言人的妻子为未来选举的副总统竞选伙伴是企图建立威权王朝最明显的标志」。选举前夕《经济学人》在「不幸的第四次」(Fourth time unlucky)一文中认为指定妻子为副总统候选人「已激怒了那些还记得长达年43苏慕萨王朝的尼加拉瓜人。」因此，2016年11月6日是「拉美民主悲哀的一天」(a sad day for Latin American democracy)。奥蒂嘉能否在今年11月再度连任成功考验拜登政府的影响力。
美中战略竞逐
美中在拉美地缘经济竞逐的主要战略目标有二，其一是北美的墨西哥。「美国-墨西哥-加拿大协定」(USMCA)中所谓的「毒丸」(poison pill)条款明显针对中国，2018年10月13日墨西哥外长曾向中国外交部长王毅保证不会在任何方面影响墨中交往，并谓「中国是墨西哥值得依赖的伙伴，墨方愿进一步发展双边全面战略伙伴关系」，但同年12月1日就任的罗培兹总统却可能将其视为疏远中国的借口。拜登总统1月20日就职当天火速通过的17道行政命令中包括废除了川普政府「人口普查排除无证移民」政策，并指示国土安全部继续执行欧巴马时代的「逐梦者计划」(Dreamer)，使符合资格的非法移民免于遭驱逐，并提供他们在美工作许可，这应有利于美墨双边关系的改善。
其二是南美洲的巴西。尽管博索纳罗总统对中国华为参与5G建设持反对态度，但因中国是巴西最大的贸易伙伴，且华为在价格上具有竞争优势，总统面临包括来自副总统及业界的压力。1月16日巴西政府表示不会禁止华为公司参加今年6月举行的5G网路频谱拍卖，巴西将成为美、中科技战在拉美的战场。
拜登就任总统次日，大陆外交部发言人华春莹表示，「过去几年中，川普政府，特别是庞佩奥在中美关系当中埋了太多的雷，需要排除；烧了太多的桥，需要重建；毁了太多的路，需要修复。我想中美双方都需要拿出勇气，展现智慧，彼此倾听、正视和相互尊重，我想这是中美两个大国应有的担当，也是国际社会的期待」，这应该是观察拜登政府拉美政策的重要考量因素。(本专栏文章作者意见不代表论坛立场)
（作者为致理科技大学国贸系教授兼拉丁美洲研究中心主任）