吴子毅／公有或非公有是个问题 国营事业要负国赔责任吗
2020年9月13日凌晨，位于南投的武界坝水库突然无预警放水，造成4人死亡事故，社会哗然。其中，关于台电公司是否应负国家赔偿责任之讨论，更是舆论聚焦之处。不过，台电虽然是由经济部担任股东，但本质上还是一间依照《公司法》成立的股份有限公司。
那么一间股份有限公司为何需要负担国家赔偿责任？这似乎就有必要进行厘清。
依照《国营事业管理法》第3条第1项规定，国营事业定义包含由政府独资经营或由政府与人民合资经营。无论是独资或合资，依照《国营事业管理法》第6条规定，国营事业与同类民营事业有同等之权利与义务。白话点来说，也就是国营事业与私人公司，除非有特别规定，在法律上地位并无二致。
因此，法院判决就认为，由于国营事业是公司组织型态，依《国有财产法》第4条第1项第3款规定，只有股份部分是公家的财产，其余财产或设备都是属于公司所有，而非国有财产。因此，如果是因为国营公司的公共设施，因其设置或管理上的问题而损害人民权利，人民就不能依照《国家赔偿法》，向国营公司请求损害赔偿。
简单来说，国营事业机关所拥有的财产或设备因非国有财产，而是该国营事业机关所拥有的财产或设备，所以并不适用《国家赔偿法》第3条有关「公共设施有问题，进而赔偿」规定。
而《国家赔偿法》相关规定曾在2019年12月间修法，就立法理由而言，本次修法仍然置于国家的管理权，这里的国家可能是国家法人或地方自治团体法人，并未包含私法人。因此，即使在《国家赔偿法》第3条规定修法后，国营事业机关原则上仍不负国家赔偿责任。
不过，因为《民法》第191条也有规定关于工作物所有人的侵权行为损害赔偿，所以不排除国营事业机关最终仍要负损害赔偿责任。至此，不免有个疑问，既然都是赔偿责任，为何还要区分国家赔偿责任跟民事赔偿责任？
国家赔偿责任与民事赔偿责任之别
从结果来看，无论是国家赔偿责任或民事赔偿责任，最终几乎都是金钱赔偿，看起来并没有什么不同。从程序来看，国家赔偿责任或民事赔偿责任在双方无法就赔偿与否及金额多寡达成共识时，都是以民事诉讼寻求法院判决。
那么，两者差别到底在哪？提到国家赔偿，不得不先提到《宪法》第24条规定：「凡公务员违法侵害人民之自由或权利者，除依法律受惩戒外，应负刑事及民事责任。被害人民就其所受损害，并得依法律向国家请求赔偿。」此一规定在学理上称为「宪法委托」，是一种课予立法者制定法律规定，使人民得就公务员违法行为，请求国家赔偿的义务。
那么为何《宪法》要这么要求制定《国家赔偿法》？学理上着眼于现实层面，原因有三：
第一，公务员执行职务的行为可能是公权力行为，例如罚锾，也可能是私法行为，例如采购，《民法》只能处理《民法》上的行为，并不包含公权力行为。此时，《民法》规定有所不足。
第二，相对于国家权力行使对个人权利造成的损害，公务员多为经济上弱势，未必有足够资力赔偿。因此，为了避免对被害人保护不周，即须由国家负第一线的赔偿责任。
第三，如果由公务员负第一线赔偿责任，可以想像公务员做事将多有顾忌，影响行政效率。所以，先由国家赔偿，也降低公务员的疑虑。
▲国营事业的财产或设备非国有财产，并不适用《国家赔偿法》有关「公共设施有问题，进而赔偿」规定。（图／视觉中国CFP）
因此，《国家赔偿法》可以说是经由特别立法，以提供对人民权利的更全面保障。除了《宪法》第24条本身规定的公务员违法行为之外，《国家赔偿法》还额外加上公有公共设施瑕疵的损害赔偿规定，这同样也是以提供人民更全面保障为出发点。
国营事业遁入私法不敢面对国赔吗
前面提到《国家赔偿法》制定的诸多原因，那么又引发另一个问题：为什么国家同样是在提供人民服务，借由国营事业提供服务，就不用负国家赔偿责任，这样对吗？这种质疑，学者把它叫作「遁入私法」或「避难到私法」，就是国家逃到《民法》等私法规定里面，躲避公法规范对于国家的限制。为什么可以这样？这就涉及组织形式选择自由这个抽象概念。
简单来说，同样为了完成目标，有时候需要上下一体、上命下从，层级分明的行政机关，有时候则是需要讲求效率、绩效，需要更多创意的私法机构。要使用哪一种组织，也是要看哪种组织足以达成目的，这就是组织形式选择自由。
基于组织形式选择自由，国家就特定领域，以国营事业机关此种组织型态达成其任务及目的，但在追求效率与绩效的同时，自不可避免会产生「遁入私法」或「避难到私法」的问题。该怎么办呢？
有人认为应从国营事业性质区分，如果是公用事业，有适用《国家赔偿法》第3条规定；如果是以营利为目的，则不适用《国家赔偿法》第3条规定。
也有人认为，只要是公营事业就有适用《国家赔偿法》第3条规定。对于这个问题，并非这里可以说明清楚，但我们可以一起思考，如果从更全面保障人民权利这个角度为着眼点，有没有扩张解释「公共设施」范围的可能性？
如果组织形式选择的结果，造成了更低的保障，这个选择的后果是否该由人民承担？如果今天就是为了效率要脱离公法的枷锁，是不是还要其他相应配套？从今天这个不幸事故，我们可以再次反思探寻《国家赔偿法》第3条关于「公共设施」的涵义。
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