中天关台》吴瑟致／52频道「空频」 伤害系统商和消费者权益
● 吴瑟致／大学兼任助理教授、两岸政策协会研究员
中天新闻台不服国家通讯传播委员会（NCC）「不通过换照」的决议，11个月中下旬立即向高等行政法院提出假处分，包括：「NCC暂时许可换发中天新闻台的卫星广播电视执照」、「假处分案确定前，NCC不得许可、同意其他业者运用第52频道」，主要的理由是要避免该决议造成不可弥补的损害，不过，假处分已遭台北高等行政法院驳回。
▲ NCC不准换照，中天新闻台将于12月12日不能使用52频道 。（图／中天提供）
法院驳中天假处分 无「需要空频」疑虑
回顾NCC对中天换照案的始末，NCC在上个月18日作出不予换照的最主要理由是「内控与自律机制失灵」、「无法说明其如何排除上层股东不当的干预」；其实，中天投诉与裁罚的金额与件数族繁不及备载，且「内部自律机制」无法发挥作用，由上至下的公司高层干涉情形更是层出不穷，特定政治立场的新闻报导根本有违新闻的专业与道德标准。
NCC的决议将在12月11日生效，也就是说，「52频道」将自此不再是中天新闻台，此后会有新电视台入主，按照规定，NCC必须经由有线电视系统商所申请的名单中来「核准」上架「52频道」；换言之，除非新的电视台有违法事实或条件资格不符，不然NCC不能去否定系统商的申请，毕竟政府与市场需保持距离，不应有「先入」或「成见」的态度。
有趣的是，日前NCC曾表示在中天假处分未有结果前，「52频道」恐怕有「空频」的可能，且据悉NCC在高等行政法院尚未作出裁决前，用行政指导的方式发文给系统商将「52频道改送空频」，这样的行政作法甚为不妥，有「未判先决」的疑虑。无庸置疑，中天保有法律权力来维护自身利益，但是据此作出「空频」的决议，将对系统商和消费者权益造成伤害。
▲ 学者批判，「空频」的决议，将对系统商和消费者权益造成伤害。（图／记者林彦君摄）
「中天假处分」和「52频道上架」 不应混为一谈
然而，「中天假处分」和「52频道上架」本是相互独立的事，不应混为一谈，「假处分」系属当事一方的法律作为，透过诉愿的途径来弥补救济可能或已造成的损失；相对的，有线电视的频道安排是攸关「哪个电视台」可以在「哪个频道」播出，这取决于市场运作的在商言商，也是商业自主的环节，两者并行才是最适的作法。
确实如此，假若「中天假处分成功」，但丧失电视执照的行政事实，就已不具系统商排定频道的条件，「52频道」又何来「空频」的处置；而且，系统商也已提出频道更替的申请，NCC以「假处分」为由来说服系统商必须遵循「空频的建议」，这难免让人有「行政公法侵害商业私权」的疑虑，有违NCC做为公正客观的行政职权与社会期待，应当审慎视之。
况且，高等法院驳回中天假处分的理由书中，明确表示「卫星频道事业于有线电视系统上的频位系由有线电视系统业者及卫星频道事业或其频道代理商经过商业机制形成，属于私法上法律关系」，频道的上架与调整本是属于私法上法律关系之范畴，NCC无从用「公法权力关系」来主动介入，更不用说是用「空频」来干涉系统商的「排频权」和「商业机制」。
▲中天新闻台换照案听证会，NCC派出3位委员(左起)林丽云、王维菁、萧祈宏共同主持。（图／记者汤兴汉摄）
在12月11日中天新闻台正式下架之前，高等行政法院驳回了中天的假处分，在没有法律争讼的情况下，应当也解除了NCC先前所提出的顾虑，那么「52频道」就不当以「空频」来处断。换句话说，「空频」恐怕也会衍生系统商与消费者的权益问题，那么后续的权利就救济又该如何处置？这将让既定的商业机制变得更复杂，引起的政治争议更将难以收拾。
持平而论，自中天新闻台被否决换证后，看待「52频道」的有线电视系统安排，NCC应当回到尊重商业机制的基础，只要系统商所提出的名单是合乎法律规定，且具有新闻台执照的资格，那么NCC根本没有任何理由去否决，更遑论以「空频」之说掩盖私法上的商业权利，除非是另有所好有意作嫁他人，偏颇的盘算都会让NCC自此蒙上「公私不分」的阴影。
然而，有社会团体建议让公广集团华视入驻「52频道」，或许公视、华视过去长年累积的媒体形象已深获社会好评，但是，这仍必须遵循《公共电视法》的规范，尤以在商业频道中的市场竞争特性，「公益性」与「商业性」的重叠将会有定位不明的问题，更不用说「营利」的考量下，对于电视台或系统商都会窒碍难行，官民双栖的身分也会引起争议。
最后，NCC必须深思的是，如何维持通讯传播的秩序、经营者及受众方的权益等三边的平衡，显然，「空频」无益于市场的长期维运，更可能成为行政机构施展「公法权力」的工具，如今系统商已提出申请上架名单，以及有电视台也表示有意申请之声明，那么空频就完全没有了说服力；此外，商业竞争的市场机制是有线电视系统的恒定原则，NCC不该介入也不应表态，尊重系统商或代理商的申请才是保有行政中立的上上策。
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