奔腾思潮：林祖嘉》三倍券扩大消费的效益很有限
2020年是个多事之秋，年初美中贸易战争刚刚达到一个局部性的协议，本来大家都以为接下来全球的经济应该可以回到正轨，没想到1月底从武汉爆发的新冠肺炎，很快地从大陆传到欧洲，再传染到美洲与全球，而位居全球经济之首的美国更是最大的重灾区。现在已经接近年底了，美国的疫情还是无法停下来，川普总统因此而输了大选，接下位子的拜登将会面临极大的考验。
为了应付严重的疫情，大多数的国家都采取了中国大陆封城的模式，实施严格居家和边境管制。这不但导致国内消费减少，同时也造成大量国际贸易的下滑。在消费不足与贸易消失的情况下，许多国际机构预估今年全球的经济成长率可能会比去年少5%，全球贸易额会减少13%左右。在经济景气大幅滑落的情况下，各国都纷纷采取各种的财政补贴与货币宽松政策，美国最终拿出约3兆美元的政府补贴和无上限的QE政策，就是一个最好的例子；其他如欧盟、日本及南韩等国家，也都有提出相关的财政与货币政策。
虽然我国的疫情控制得不错，但是在2月以后，国人也因为担心受到感染而不愿意出门，减少消费，再加上封锁边境，造成2月以后的国际观光客完全消失，最终使得国内的消费大幅下降。为了振兴经济，行政院开始研拟提出振兴经济方案，其中一个最受到瞩目的就是发放三倍券，因为这是直接对全民发放，而且每一个人都可以享有，所以许多国人都希望可以及早拿到，然后开始消费。而对企业和厂商而言，因为3、4月的疫情最严重，经济受到的打击也是最大的，所以大家都希望愈快发放愈好，这样对于剌激经济的效果也应该是最大的。
然而，一方面政府对于发放的金额不确定，另一方面，对于如何发放也有不同的想法，导致发放的时程一直延后，最终直到7月中旬才开始发放。当时，因为国内疫情控制相当不错，而且国人已经在家里关了很久，所以从6月底就已经出现所谓「报复性消费」的说法，在人们已经开始想要大量消费的时候再发放三倍券，其效果可能很有限，也就是说，7月中旬发放可能已经错过最佳发放的时机了。
三倍券的使用期限预计到今年年底为止，所以现在是一个好时机来检讨一下三倍券的效果，因为在2009年曾经第一次发放全国性的消费券，所以我们可以把两者加以比较，包括发放的效率及其可能产生的经济效益。
首先，在发放的效率方面，2008年9月爆发全球金融海啸，国际经济情势急转直下，台湾当然也受到严重的冲击。行政院在12月初讨论发放消费券，然后在2009年的1月中旬就立即发放，没有排富条款每人3600元，其中只有大约1个半月的政策延迟；而且采用纸本，同时透过投票所机制，每户家庭只要一个人代领即可。因为领取很方便，结果第一天就领走了90%，剩下来没有取的家庭可以到附近的邮局领取，最终第一周就被走95%。后来曾任美国财政部长及哈佛大学校长的萨默斯教授 (Larry Summers) 来台湾时，曾经称赞过我国政府这么高的行政效率。
反观这一次的三倍券，从2月开始讨论，实际到7月中旬才发放，行政效率显然差很多。而且，在发放的过程中，其做法是每一个人拿1000元去购买3000元的三倍券，号称可以增加三倍的消费。另外针对低收入户，政府决定先汇入1000元现金，再让他们再拿去领取3000元的三倍券。此外，为了让领取更方便，政府也让人们可以上网登记取，同时还能使用电子支付。结果真的有很多人上网登记，但是他们只是不想去排队，最终还是以取实体券为主，完全失去电子支付的意义。由于发放方式很复杂，再加上头两天取时大排长龙，因此当时有人称之为「三倍券之乱」，就可以看出其行政效率之差。
其次，在经济效益方面，当年每人3600元的消费券，加上印刷及发放的成本，政府的总支出约为858亿元，大约是当时GDP的0.62%左右。当时经建会初估会有2.5倍的支出乘数，再扣除可能的代替支出，因此经建会预估能够提高1%左右的经济成长率就算是成功了。当年1月中旬发放消费券，使用的期限是到9月底，共有9个月的期间可以使用，因此人们很容易慢慢消费，因此实际上的替代效果会更大。当年底，中研院经济所简锦汉研究员进行了一项关于消费券经济效益的评估，用问券调查的方式，主要是要了解人们在使用消费券时产生的替代效应有多大。研究结果显示，有很高的替代消费的效应，因此他们推估消费券产生的经济效益大约在0.2%左右，比原先政府的目标低了一些。
这一次的三倍券是要人民自花1000去购买三倍券，号称可以增加三倍的消费，但是因为人们手中的现金少了,000，因此也同时会减少1000元的支出，所实际产生消费增加还是等于每人多出2000元的效果，最终财政部估计政府因此而增加的支出总额为510亿元，占去年GDP18.9兆的0.27%。依中研院简锦汉教授在7月底的估计，以前一次消费券的乘数效果(0.32)为计算基础的话，三倍券对于台湾经济成长率的贡献只有0.09%！
或许有人会问说，为什么这些消费支出的乘数效果这么小？一个最重要的理由就是台湾人的储蓄率实在太高了。因此当人们领到政府的三倍券时，他们会去买一些本来就要购买的东西，而不是去增加消费买一些原来不会去买的东西，也就是说，会有很大的替代支出的效应。
依ETtoday民调云于7月中的问券调查结果显示，62.9%的国人说会把三倍券用在日常支出上，这些是本来会消费的支出；而真正用在吃喝玩乐上的只有15.8%，而且这其中可能也有一些是本来就准备要花的支出。所以，我们可以预期因为政府发放三倍券之后而真正增加的民间支出可能会很有限，也就是说，简锦汉教授的估计结果应该算是合理的。
总而言之，政府在采取经济政策时，除了政策的规模大小很重要以外，推出的时机及效率也很重要。2019年1月中旬发放的消费券，不但发放的速度很快，而且当时正是台湾经济最惨的时候，而且1月底就要过年，因此许多家庭因为拿到消费券而得以过个好年，所以对于消费券的支持度是非常高的。反观这一次发放的三倍券，一方面发放的方式很复杂，让人们抱怨不止，才会有所谓「三倍券之乱」的说法；另一方面，发放的速度很慢，真正发放时已经是到了人们本来就会大量消费的时机，因此三倍券对于扩大消费的效益就会十分有限了。
最后，政府的资源有限，而且都是来自于纳税人的钱，因此在使用每一笔钱的时候，都应该十分谨慎而且要有效率地使用，这才对得起国人的付托。
（作者为国立政治大学经济系教授）