林忠正／恐龙司法怎么改？陪审制有解
▲为兑现司法改革，蔡英文总统亲任司法改革国是会议筹备委员会召集人。
文／林忠正
多年来，台湾民调皆显示司法部门一直是民众最不信任或最不满意的机关。为此，蔡英文总统兑现选前承诺于2017年1月间亲自担任召集人，并遴选成各方人士16人成立了司法改革国是会议筹备委员会。日前也公布了5个分组会议的21大类议题与101位分组委员的名单，包括16位原先的筹备委员，另有15位是票选产生的法官、检察官和律师，其他70位则由筹备会推荐人选，并规画于6月间召开3天司法改革的国家是会议。
满桌菜单民众看不懂
议题公布后，多数民众看不懂这些议题内容，也很难了解这些议题和保障司法正义有何关系，更不清楚与自己本身的权益有何关联，乃至于民众反应并不热烈，甚至担心这次的司法改革国是会议，会不会又再次沦为司法界的大拜拜？如果开完会的结果司法乱象依然不变，仅再次扩充了法院和检调机关的人员编制与预算，增加一些主官位子而已。其实司法圈的人都知道，无论多进步的司法制度，在执行方面都需随着社会变迁而调整，并不是一次会议就能达到理想境界。回顾台湾过去2次司法改革国是会议，都是朝野合力进行体制的革新，而且成果不凡。1990年，李登辉总统会见「野百合学运」的学生代表，同意召开国是会议解决重大宪政争议。同年6月28日，在国民党和民进党的全力支持下，召开国是会议决定癈止「动员戡乱时期条款」，终结了「万年国会」，恢复国会定期改选的民主制度，抛弃了独裁的威权体制，奠定了台湾真正民主化的基础。1996年李登辉连任总统后，于同年12月间召开国家发展的国是会议（国发会），虽经济议题居多，但这次朝野集会最大的贡献即为「癈省」，让台湾进一步走向正常的国家体制。
2017年即将召开的年金改革国是会议，则是面对台湾人口迅速老化所带来的退休制度破产问题，希望拉近官民不同的退休制度，建立「老有所终」的公平社会。而这个年金会议说得上是「全民利害与共」的体制大翻修，冠以国是会议也说得过去。然而，回头看看这次的司法改革国是会议内容，会觉得这根本不是个体制大改造的朝野会议，因为部分议题只是一些司法执行的技术性会议，而且应是由总统或司法院长所领导的司法改革研究组织，长期需投入研究和推动改革的目标。既然号称司法改革国是会议，就要做到一些关键性的体制改造，如此才能进一歩落实司法正义，满足民众的期待。
▲李登辉同意召开国是会议解决重大宪政争议，终结万年国会之历程。（图／政治中心制）
其实，最让一般人诟病的司法问题，不外乎是「检察官滥诉」和「法官滥用自由心证」的弊端。不少案子明明证据薄弱或是无罪、微罪的行为，检察官也常重重起诉，还有输了也要不断上诉的潜规则。即使一件小小的刑事案件，也常得纠缠多年，使得当事人和关系人承受不少压力。为何某些检察官要如此滥诉？说穿了，就是为了求业绩和升官！
原因在于，查案检察官写完起䜣书后通常就没事了，但出庭公诉检察官有可能接手的案子过多，常常不清楚起诉书的内容和事证，无非仅讲些「如起䜣书所言」的官话，然后坐在法庭上熬时间。此外，法官想在法庭上搞清楚案情也不容易，因为查案检察官不会来法庭。于是，辨案起䜣的检察官只负责写起诉书，不必出席刑庭的调查和辩论，诉讼的成败和他也没什么关系，更不必承担被告被判冤狱，或无罪后却倾家荡财的赔偿责任，就连一句抱歉也不必表达！这不是检察官人力不足才造成辨案品质不佳的理由，其实就是体制设计不良的问题！
台湾的检察官约有1,400人，所有地方法院一年新收的大小刑事案件约有47万件，也就是说，平均每位检察官每年需处理335件刑事案件。美国人口3.2亿，各类检察官约7万人，一年至少要处理2千多万件刑事起诉案，平均每位检察官每年接到约300多件案件。然而，美国法院采陪审制，检察官必需全程参与法院的调查和辩论，不但工作量多，品质要求也比较高。于是在陪审制度之下，检察官的优劣立分不需什么退场机制，因为打输的官司多了，就是得走路；此外，陪审制亦会减少检察官的滥诉，因为滥诉很可能会打输官司而被淘汰。
这也就是在陪审制度下，为何绝大多数的刑事案件会由检察官和被告律师达成认罪协商，而不必再进行法院的审判。而且，大部分的刑案也都不会上诉到高院（上诉法院）。从这个角度来看，陪审制度不也节省许多人民和国家的资源吗？以美国1999年的统计为例，在联邦地院动用到陪审团的受理刑案件仅5％不到，而民事、刑事案子合并计算也不到2.5％；各州地院新受理的刑案中，不到1％的案子会动用陪审团，若民、刑事合并，更低于0.7％。
陪审制能让法官公正客观
台湾常批评检察官滥诉，但刑案的定罪率为何又高达96.6％？（中国大陆的定罪率甚至高达99％，这又有何意义？）关键就在于台湾法官的司法制度！法官也是人，法官有了升迁制度，自然会配合司法体系现有的主流文化以及「上级的期待」，否则怎么升官？想升官就不太可能有真正专业的「独立审判」！尤其现在媒体铺天盖地，加上诺大的民粹压力，法官为何得自己一个人承受呢？如此情势下，又怎能期待法官专业的「独立审判」呢？
此外，审判过程中，由于办案检察官通常不会出庭，而是由公诉检察官执行公诉任务。为了厘清案情，法官不得不仔细询问被告，这会导致当事人觉得法官跟检察官站在同一条线上，并非中立、公正的问案。加上法官在判决上享有「自由心证」的特权，刑事被告或输了民事官司的一方，当然就会怀疑法官的立场。还有一些缺乏追求正义的法官案件一多就偷懒，所以判决尽量附合起诉书能省事就省事，反正还有二审、三审接手处理。结果就是，当事人怀疑法官是恐龙，而败诉一方不打到三审，甚至不走到再审或非常上诉就不甘心。
然而，我们的法官所辨的案子真的太多了吗？美国联邦和各州各级法院的法官总数约3万人，最近一年审理、民刑事案件约1亿又3百万件，平均每位法官一年约处理3,300件；台湾法官约2,100人，法院一年处理的民、刑事案件约300万件，平均每位法官一年处理约1,400件大小案子。由此可见，法官人数不足不是审判品质不佳的真正理由，真正的原因，还是体制设计不良的问题。
▲陪审制是实践直接民主的最佳途径。（图／路透社／示意图）
陪审制让社会尊重审判结果
也有不少民众怀疑法官会拿钱了事。其实在陪审制度下，法官才能真正公正的执行「当事人进行主义」，也不必承受来自上级、亲友或是民粹舆论的压力。有罪、无罪概由陪审团一致性决议，法官只是依陪审团的决定从事量刑工作。辨案的检察官不但要用心办案，努力收集犯罪证据，更会要求警调人员遵守侦查的正当程序（程序正义）；律师也不必看前顾后，为了自己往后的生意着想，一直要对每个法官必恭必敬，而不敢在法庭上力争当事人应有的权利。
在陪审制之下，地方法院的法官只要让双方在陪审团前充分享有公平、公开的攻防机会，从双方攻防中厘清事实真相。每位法官也几乎都是独任的庭长，如此就少了许多争取升官的计较，一审法官更不必为了写长篇大论的判决书而焦头烂额，也不必去抄一些看不懂「似古非古」的判决内容。屈时，也不会有人再说法官收红包的问题，法院和法官自然会赢得民众的信任，因为收买法官也没什么效果了，而且要收买全体（6到9位）陪审员做出无罪的共识决，绝对是超高门槛的事情！我们相信检察官体系反对陪审制是正常的人性反映，大多数法官赞成陪审制也是正常的现象，因为劳逸易位了。
部分司法机关建议将审判制度改为参审制，大概是倾向引进德国的制度，甄选特定资格的民众参与审判。德国的参审制度非常复杂，少数来自民间具有表决权的参审员所承受的压力，一定比人数众多的陪审员大得多，反而不如英美陪审制的原则简明可行。由于我们的司法大老们多数是熟悉或留学日本、德国的人士，可能会偏爱自己熟悉的德日体制。所以这次的司法改革国是会议不仅缺乏研究英、美审判制度的学者，更没邀请具陪审制实务经验的律师或检察官参与，改革的眼界自然只限德日范围内。老把戏玩不出新花样！改革方向严重背离了民众对于司法大改革的期待。
天下没有完美的制度，陪审制和参审制也各有优缺点，在国际间的学术和实务讨论也很多。但是2、3百年来英美社会都没出现过要求癈弃陪审制的浪潮；反而是日本和德国的审判制度改变许多，而且法院都曾沈沦为法西斯政权的血腥打手。显然英美的司法制度和陪审制具有更高的稳定性，至少是支持英美民主制度的重要基石。最近美国新任总统川普发布了令人争议的限制移民命令，便立即受到法院的挑战和制衡，足见司法制度对维护民主体制的重要性。台湾的司法制度，有这种维护民主的制衡设计，和挑战独裁者的文化吗？
▲学习英美陪审制的规范和经验，再做微调或分段实施，皆能让台湾司法迈入改革之路。（图／达志／示意图）
但是，司法界的精英们也千万不要认为台湾民众水准不足，没有能力实施陪审制。数百年前美英社会开始实陪审制时，人民大多没受过正规教育，但表现上也不算太离谱，更没有沦为统治者整肃异己的工具。而今天，台湾成年民众近半具大专教育程度，大部分都具有合乎逻辑的判断能力，更何况，法官还会对陪审团进行说明。例如本案应适用的实体法、哪方应负举证责任、完成举证责任所需的证据程度等，以及形成裁决所需的程序。陪审团在各方诘问和陈述完成后，会就每条检方起诉的行为是否有罪做出意见一致的共识决（也有极少数州法院采高门槛的绝对多数决，例如12人的陪审团至少必需有10人以上做出有罪或无罪的决议）。
其他人，包括法官在内都不可以参与或旁听评议的过程。由于台湾没有什么人有陪审制审判的实务经验，德日刑法的权威更怕地位动摇，不免过度强调了陪审制不可行的论点。英国小报林立， 狗仔充斥，但是审判过程中也没有发生过追逐陪审员的暴料事件，因为在实施陪审制的国家里，陪审员泄漏裁决过程，或其他人接触或打听陪审员的行为，即使是媒体也会被判处藐视法庭的刑罚。
除了比较重大的案子，审判时也不是所有案件都要集中陪审员，并将之隔离避免与社会接触。何况参审制也是从头学起，那为什么不采取能普及民众的司法教育、反映一般公民（对于损害赔偿）的价值观，而且又能实践直接民主的陪审制？陪审制只要学习英美陪审制度的全套执行规范和经验，再依社会习俗做些微调，或先从重大民刑案分段实施，都是可以接受的方式。只不过为了加速审判的效率，（美国）联邦地方法院决定要不要接受检察官起诉的大陪审团制度，则可改由法官主持的听证会所取代，而不是维持现在检察官起诉书的制度，如此无论多烂，地方法院就必须照单全收，毫无拒绝的权利。也只有改采陪审制，台湾社会才会认为我们的司法能直正的走向独立，脱离政治和黑金对司法的影响！
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●林忠正，经济学博士，曾任立委、金管会委员、民进党副秘书长、及中研院、台大教授。以上言论不代表本报立场。88论坛欢迎更多声音与讨论，来稿请寄editor88@ettoday.net