吕佑文／【释字785】大法官：公务员也享有诉讼权
▲释字785号解释点出国家对公务员工时制度缺漏，释宪声请人是高雄市政府消防局前消防员徐国尧，希望争取尽速复职。（图／记者吴铭峰摄）
日前大法官做成了司法院大法官释字第785号解释（以下简称释字第785号），除了处理了消防人员勤务相关的制度问题外，关于公务人员救济管道之保障，也做出了一些改变。大法官对于现行的《公务人员保障法》采双轨制的救济制度，固然宣告「合宪」，但也在理由书中低调提出了不同以往司法实务的见解。
就算是公务员也享诉讼权
在宪法层次上，大法官认为，公务人员虽然服务于国家，但因为宪法第16条规定保障了诉讼权，且阐明「有权利即有救济」的精神，若有人民因其公务人员身分，与其服务机关或人事主管机关发生公法上争议，认其权利遭受违法侵害，本来就可以按照争议的属性，依法提起对应的行政诉讼，并不会因其公务人员身分而无法享有诉讼保障。简单来说，公务人员与人民的诉讼权保障是相同的！
在此，公务人员与国家间旧有的特别权力关系（这是一种在特定的行政领域中，国家跟人民的上对下关系；在这种关系中的人民无法享有法律保留及司法救济）可说是遭到「形式上的扬弃」（注1）。
公务人员碰到委屈怎么救济
公务人员与其服务机关或人事主关机关之间，若发生公法争议，虽历经释字第785号的调整，仍维持原来「双轨制」的大方向；也就是依照《公务人员保障法》（下称《公保法》）分成第25条以下的「针对各种行政处分的复审」以及第77条以下的「不服工作条件与管理措施的申诉、再申诉」等二种制度，让公务人员针对不服的种种措施进行救济。
大法官到底在释字第785号做了什么突破？我们有必要先理解过去实务对于公务员救济制度的见解。
首先，过往实务多认为，《公保法》第77条以下的申诉、再申诉所受理的对象并非行政处分（注2），乃对公务员的工作条件或管理措施的处置。再者，救济的判断上，申诉、再申诉仅处理适当性的问题而不涉及违法性的判断（注3）。正因如此，实务见解通常认为，前述争议经再申诉的决定后，职司违法性判断的法院便无置喙的余地（注4）。
总而言之，过往公务人员在历经申诉、再申诉后，便不得再向法院提起行政诉讼，复审却可以（注5），这也是释字第785号要改变的地方。
那究竟为何大法官会认为公保法中的申诉、再申诉制度所处理的争议（即工作条件或管理措施，如本号解释中，消防员对于每日出勤24小时，再休息24小时的措施不服），仍有「继续」提起行政诉讼之可能？又到底应该如何提起呢？
如同理由书所说：《公保法》第77条第1项所称不当的管理措施或有关工作条件的处置，若不涉及违法性判断，自无于申诉、再申诉决定后，继续向法院提起行政诉讼。但是前述规定并不排除公务人员认其权利「受违法侵害」时，按照争议的属性，依法提起对应之行政诉讼，请求救济。
在此，可以分成两个部分分析：首先，释字第785号认为《公保法》第77条第1项并没有限制公务人员针对其所不服的工作条件或管理措施等处置，不可以提起行政诉讼的明文规范存在。因此，大法官话锋一转，更进一步地打破过往实务见解，认为工作条件或管理措施的处置得于提出申诉、再申诉后，再以「原处置」提起行政诉讼之新视界。
公务员诉讼权保障应修法
释字第785号在结论上仍肯定《公保法》的双轨救济制度，但此般设计仍保有以往特别权力关系运作的影子，因为双轨制救济制度在1996年的立法背景，目的上便是不让性质上非行政处分者提起司法救济。若从立法背景以及现行行政诉讼制度来看，双轨制似乎没有留下的必要性（如黄昭元大法官指出，实在应进一步作成双轨制违宪的决议较为正确）。
至于如何对于公务人员在宪法上诉讼权的保障加以落实，是未来立法者应加以比较参考之处，而不应该仅因大法官对《公保法》的双轨救济制度做出肯定宣告后便不加理睬，否则本号解释的美意可能反而制造出更多问题。因此，本文认为公务人员的保障制度应加以修法或者朝向一元化救济制度迈进，而仍有再进步的空间。
▲释字第785号解释后公务人员保障事件之救济途径。（图／作者绘制）
注
1.为何本文不认为是全面之扬弃？因为双轨制救济制度在1996年的立法背景，早于现行的行政诉讼制度（不再单纯只有针对不服行政处分的救济），当时是以基础关系与经营关系作为划分两轨间的标准，目的上便是不让性质上非行政处分者提起司法救济。若从立法背景以及未来开放司法救济来看双轨制的保留，似乎没有留下的必要性，而且可能助长向来保守的实务体系无法贯彻本号解释意旨。
2.公务人员法律关系中的相关保障，是采双轨制救济体系，有「复审」及「申诉、再申诉」两种不同的救济管道。两者的区分与一般行政法理论不同，传统实务受特别权力关系的影响，主要以「公务人员身分之剥夺」、「公法上金钱给付义务」以及「对其之重大影响」者为复审所受理的行政处分，其余则为非行政处分，而须走申诉、再申诉救济。
3.与教师法第42条的申诉、再申诉制度同时兼有违法性及适当性的判断有所不同。
4.实务上是援引公保法第84条针对申诉、再申诉，未准用同法第72条关于不服复审决定得依法提起行政诉讼之规范。
5.以上看法正是受特别权力关系与2000年新《行政诉讼法》施行前仅有撤销诉讼类型的影响，进而创设出目前公保法中双轨制的救济体系，并且在本号解释出现之前，为了缓解国家与公务人员间的特别权力关系，从释字第187号之后，开始针对行政处分的认定标准采取缓慢放宽的方式，然而此并非釜底抽薪之道。
6.本文认为此现象是本号解释对于公保法双轨制救济制度做合宪性解释的副作用。公保法双轨制救济制度的设计，其实是因为特别权力关系的背景下，进而区分救济客体。另外，比较《教师法》的申诉、再申诉制度，再申诉实际上是「相当诉愿的程序」，主要原因是因教师法的再申诉于个案中兼具违法性与适当性的判断，故与公保法有所不同。