国战会论坛：张明睿》拜登的外交思维与川普有何差异？
美国总统拜登19日在白宫透过视讯方式，向慕尼黑安全会议发表演说。（路透）
2021年2月4日美国拜登总统，到国务院发表首次的外交演说，虽然演说只有20多分钟，但却可以看出拜登外交思维与可能面临的问题。在面对复杂、繁琐的世界，若只想以简化方式去解释拜登演说的本质，由于个人的主观性与价值偏好的差异，解读的结果可能是南辕北辙，陷入难以找到重心的困境。
面对这种可能的困境，新古典现实主义的国际政治理论，已经将传统的「战略」做出内外部的区分，增添了中间思考的空间，他们将「决策系统」视为整体，举出国家内部对外部四个重要的影响因素，其中最主要的还是源自于「领导人意象」，也是获取「重心」的关键钥匙。
基于这个观念，理解2月4日拜登的外交政策演说便非常必要。在他简短的演讲内容中，拜登已经将他的个人理念，阐述得相当深入，主要的重点有五：外交政策中心、敌人与对手、外交领导、合作与竞争、外交与内政关系。借由这五个面向，与川普主义进行比较，找寻其中的异同所在。
外交政策中心的行为
拜登在表达自己的思维，首先提出的命题便是「外交又回到了我们外交政策中心」。他明确地说出「外交」将是美国未来四年对外行动的主要核心，而接着后面的「外交政策中心」，涉及两个对外关系的概念，一是以「战略为中心」的对外战略行动，二是以「外交为中心」的政策行为。这两种观点的差别，主要是在决策上，谁是主导者的角色，也因为主导角色的差异，影响了对外工具选择上优先顺序的排列。
拜登在对着布林肯（Antony Blinken）说话时，指出「您的外交技巧受到朋友和我们全球竞争对手同等尊重，他们知道，当您说话时，您代表我说话。所以，我希望全世界今天听到的资讯也是如此。」
拜登对于布林肯的信任，直接授予他在政府部门及对外关系上的主要政策协调责任。这也在他演讲的后端，明确地说出布林肯的调和角色，「国防部长奥斯丁（Lloyd Austin）将领导我们部队的全球态势审查，以使我们的军事足迹与我们的外交政策和国家安全优先事项保持一致。奥斯丁和布林肯将密切合作，在我们国家安全的所有方面进行协调。」
拜登在处理冲突事件时，也能见到外交的转折，他提出终结叶门战事，以外交和平手段替代军事手段，是明显转换工具样式的使用，他也赞扬布林肯派出叶门和平特使蒂姆•兰德金（Tim Lenderking），同时修改了川普从德国撤军的决定，军事工具成为美国实力外交与联盟外交的支撑力量。
外交政策中心，在决策上必须具有稳定性，拜登提出对前任的修正，强调「科学的承诺，并根据事实和证据制定政策」。因此，制止了对COVID-19以「中国病毒」的称呼。同时，他重返川普已退群的行动，包括重返巴黎气候协定、WHO组织，同意美俄新战略核武协议延长五年，以可预测的政策态度，取信于国际社会，并以西方持久优势的民主价值作为选择基础，去重建美国对民主联盟的外交领导地位。
战略为中心的行动
川普的战略中心，是诸多文件的组合，从目前可以获得的讯息，有2017年底的《美国安全战略》报告、以密件形式公布的2018年《美国印太战略框架》(United States Strategic Framework for the Indo-Pacific)以及2018年宣布公开的《印太战略报告》文本、2020年5月的《美国对中华人民共和国的战略方针》、2021年1月11日的《国土安全部因应中国威胁的行动战略计划》（DHS Strategic Action Plan to Counter the Threat Posed by the People’s Republic of China）。
从这些文件可以获知，他既有对外安全关系的筹划，又有内部安全的应对。战略导向行动，具有整体性质、有对象特点，整体性是战略的基本原则，从美国的体制来说，也就是「全政府」机能的运行，是由国务院领导的一个跨部门组织–冲突与稳定司(CSO)，旨在通过国务院与国防部在行动计划层面的协调、合作，完善、改进美国政府在海外的稳定和重建活动。
从功能观察，是对外行动协调的机构，但在川普的观念下，还添加了国土安全部门职能的提升，形成内外兼筹的运作内涵，全政府成了对外、对内安全战略整合的机制。这也是拜登所说，「外交与国内政策之间不再有清晰的界限。我们在国外行为中采取的每项行动，都必须牢记美国的工作家庭。…」所不同的，拜登是从政策出发，由外交政策展现整体原则的呈现。
战略中的对象性问题，2017年底的安全战略报告，明确提出中俄是美国战略竞争者，但在2018年的印太战略、2020年对中国的战略方针、2021年针对中国的行动战略计划，明确的是以中国为假想对象，他已经从战略竞争者，提升为战略对手，甚至于是威胁美国的敌国。
1月29日美国媒体报导了大西洋理事会所提出的《更长的电报─迈向新的美国对华战略》，指出美国与中国竞争的利益焦点，在于「保持对中的军事优势(传统与核武)、阻止其领土扩张、扩大自身联盟体系、保持经济与技术优势、维护美元世界地位、以规则为基础的自由秩序、民主价值的意识形态、防止气候变迁」等。
从这个角度比较拜登与川普之间的主张，便能发现，拜登是有不同的思考，他说：「通过外交领导，我们还必须意味着在符合我们的利益，并能提高美国人民安全的情况下，以外交方式与我们的对手(adversaries)和竞争者(competitors)进行接触」。
拜登所称的对手与竞争者是谁，从演讲中，他指出俄罗斯是美国民主的破坏者–干扰选举、网路攻击，视为侵略行动，而中国则是严峻的竞争对手，在符合美国利益下愿意与北京合作。这样的表述与川普完全针对中国的战略行动规画不尽相同，对象的主次排序影响政策或战略轻重要素的排列选择。
向外交政策中心转变的难题
拜登在国务院演讲完后，2月10日又去了五角大厦，并宣布国防部已经成立「中国特别工作小组」，然而2019年美国国防部已经新增设「中国事务副助理部长」，是国家级跨部门整合的唯一中心，这也与美国印太战略设计息息相关。同时，布林肯表示美澳印日「四方机制合作」的重要性，也认为在印太地区发挥应有的作用。但这些政策都是川普主治下的遗产。这也是拜登要派「重返亚太」关键设计者坎贝尔（Kurt Campbell），作为新设立的印太地区协调员的重要原因。
为能延续战略中心的主张，美国和平研究所举办「传递2021年的接力棒：共同确保美国未来」的线上研讨会。会上欧布莱恩（Robert O’Brien）强调，「对中国的问题两党已经形成共识」，言下之意，新政府必须延续政策，而非改弦更张，苏利文（Jake Sullivan）回应则强调实力外交的重要，主张「内政即外交，外交即内政」，新政府的首要工作，在打扫自己的屋子，打造实力地位，提升大国的竞争能力，并与民主国家的盟友和伙伴联手，而非美国的单边行动。
苏利文的想法应是拜登的理念，建构实力地位，内部政治视为外部政治的起点，这与战略中心的外向性，有了较大的区别。2月13日二次弹劾的川普，被认定无罪，后又提出了新的口号「拯救美国」(Save America)，且有60%的美国人支持筹措第三政党。显然内部政治的矛盾难平息，若内政即是外交，那内政或许可能成为拜登的绊脚石，外交政策中心的转变那将更加不易。