人大重阳》一文读懂大陆房产税改革（况伟大）
在当时房价过高、房地产市场过热的情况下，大陆在2011年1月28号，出台了上海、重庆房地产税改革试点。（shutterstock）
有关房产税，中国有着非常悠久的历史，从周朝开始就已存在房产税。今天分享有关中国的房产税改革，主要是从近代特别是改革开放之后中国房产税改革及其产生的效果，包括以下四个方面：
- 房产税内涵及其特征
- 中国房地产税改革效果
01
房产税内涵及其特征
房产税是一种财产税。它以房屋作为征税对象，以房屋价值或租金收入为计税依据，向房屋产权所有人征收的一种财产税。从房产税的内涵来看，无论是中国还是国际上其他国家，房产税本质上都是一种财产税，它针对的是房产这种财产，根据房产价值或者是租金价值来征税。
房产税基本特征主要有两方面
特征一：房产税是以房屋作为征收对象的财产税。主要是对存量房产所征收的房产税，征税对像非常明确，Property Tax我们翻译成物业税，现在统一起来都叫做房产税。
特征二：以房屋价值作为计税依据，这是世界各国通用的有关房产税计税依据，都是以房屋价值来征收的。中国目前也开展了房产税，住房或非经营性房屋免征房产税，但对经营性房屋开征房产税。所以，中国也存在房产税，只是对住房这种不以经营为目的的消费性质房产是免征房产税的。
中国2011年在上海和重庆进行了房产税试点，实际上中国也有房产税，目前讨论的中国房产税何时开征、如何开征的问题也就是针对目前免征的住房部门房产税的问题。
特征三，房产税是地方财政收入主税种，属于地方税。在大部分国家房产税收入是地方财政收入的重要组成部分，因为地方财政支出中很大一部分要来自房产税的税收，为地方提供公共产品和公共服务。
世界上主要的发达国家，欧美发达国家和亚洲的日韩、新加坡包括中国的香港、澳门、台湾等地区，房产税征收的对象要么是房地产，要么是土地，从它计税依据上可以清楚地看到，主要都是以房屋的价格价值或者租金价值作为计税依据。当然，不同的国家和地区税率有所差异，但通常房产税税率不是特别高，介于1-6%之间，最高的也有百分之十几，不同国家有所差异。
房产税在主要国家地方财政中所占的比重都是最大的，比如根据1980年到2009年23个OECD（经济合作与发展组织）国家房产税占各级政府财政收入比重，可以明确看出，23个OECD国家房产税占地方财政收入比重平均为40.71%，是一个主税种，占州政府（相当于中国的省级政府）财政收入的比重是13.93%，占联邦政府（相当于中央政府）财政收入的比重是3.3%，由此可以清楚地看出房产税主要是地方财政收入的主税源。
以上是对房产税和房产税基本特征做的简单介绍，在此基础上进一步讨论中国房地产改革进程及其「租税」体系。
02
中国房地产改革进程及其「租税」体系
中国是一个公有制国家，土地是国有的，房产税的征收对像既包括房产又包括土地。因为我国土地属于公有，私人不能拥有土地，只能拥有土地的使用权，所以，在中国的房产税改革过程中，必然涉及到公有制的土地，在这种情况下，就不可能回避中国房产所涉及的「租税」体系。今天给各位系统地看一下中国的房地产税收制度的演进以及中国土地出让制度演进、中国房产税和土地出让金之间关系，这为中国房地产税改革和中国的租税体系提供了一个基本分析框架。
从目前世界各国房产税的征收来看，大部分国家是把房屋和土地作为一体合并征收，有些国家把房产和地产分开征收房产税。我国在五六十年代、七八十年代把房产和土地税合并成「房地产税」——有这种叫法，在1986年之后才逐渐把房地产税比较明确的称为房产税，因为从1986年后我国就比较明确了土地公有制这种特殊的属性，把房地产税，房屋的部分叫做房产税，土地的部分叫做土地使用税。所以，我们在分析中国土地改革进程中，对中国房产税的税收制度和土地的制度演进和之间的关系，要做一个必要的说明。这个说明非常重要，因为房地产税和土地出让金，在土地归国有之后收入归政府，特别是房地产税属于地方财政收入的主要来源和主税种，中国城市的土地为国有，但实际上由地方政府所有，所以，土地出让金又属于政府收入的一部分，如何处理好房产税和土地出让金间的关系，对中国房地产税制的改革是非常重要的，这里一起来讨论中国房地产租税的体系。
1. 中国房产税收制度演进
今年是建党一百周年，我们主要讨论从建国之后中国房产税收制度的演进，主要是讲近代中国房产税制度的演进历史。1950年1月，政务院（国务院前身）颁布《中国税政实施要则》，涉及到中央和地方总共有14种税，其中和房地产税相关的，一个叫做房产税，一个叫做地产税。刚才说的房产税不包括地产，包括地上的房产部分，或者说地和房产是合二为一的，地产税是上面没有房产，仅仅有土地，因为有些土地上面没有建筑物，有些是房地一体，所以叫做房地产税。不是一体的，仅有房产的叫做房产税，我们还没有这种空中楼阁（仅有房产没有土地的），所以房地产税通常指二者合二为一。在1950年，我国土地制度还没有形成非常明确的土地公有制和国有制，我们正在进行国有化和社会主义公有制改造过程。所以，那时候没有住宅部门，没有这种非经营性房产进行免征，那时候都是开征的。到1950年6月，我们把房产税和地产税合并称为房地产税。
1951年8月8号，政务院出台《城市房地产税暂行条例》，条例更加明确了房地产税征税依据、征税对像以及征管部门。房产税依据标准房价按年计征，税率1%；地税按标准地价（政府和国家计算出台的房价和地价），也是按年计征，税率1.5%，地产税要高于房产税税率。对于一些房屋和土地不容易分开的房地产，如果不能分开，房产和地产不宜划分，就把二者合并征收，税率参照地产税的税率按1.5%征收。房价和地价都不容易评估的城市，房产税根据地租价格按年进行计征，税率是15%。
1972年3月31日，国务院发布《中华人民共和国工商税条例（草案）》，该条例主要目的是简化税制改革，对国有和集体企业征收的房地产税并入到工商税中，原来工商税不包含房地产税，为简化税制、减少征管成本，这时候就把房地产税合并到工商税，便于统一征收和征管。这时候房地产税范围非常广，包括房管部门和个人所拥有的房屋，还有中外合资合作、外资企业的房屋都要统一来征收，70年代我们没有对住房部门进行免征。
80年代，我们对中国的工商税制进行改革，这一改革主要是考虑到1984年以后，中国社会主义公有制改造已经完成，考虑到土地公有制，主要是把原来的工商税又改了，原来工商税包含了房地产税，现在把它分离出来，把属于工商税中的房地产税分为房产税和土地使用税。因为刚才讲到中国的土地是属于公有、国有，房屋所有者不拥有土地，所以要缴纳土地使用税，但他可以拥有房产，在这种情况下房产税继续征收。同时在原有工商税的基础上，又增加了资源税、城市维护建设税、车船使用税等等。
1986年9月15日国务院出台的《中华人民共和国房产税暂行条例》，这个暂行条例比较详细阐述了中国房产税的开征目的、计税依据、征收对像、免征对像等等。其中，在1986年房产税暂行条例中，除了对公共的房产免征房产税之外，从1986年《房产税暂行条例》特别提到对个人所拥有的非营业用的房产免征房产税，目前为什么住房没有征收房产税，就是从1986年《房产税暂行条例》开始的。营业用房产，包括营业用住宅和一些商业房地产的计税依据是用房产的原值一次性扣减10-30%，扣减幅度是各个省、自治区、直辖市人民政府规定的。而不是根据当前房屋市值和当前房屋评估价值，所以总体税负是比较低的。但是对于出租房产是以租金收入作为计税依据，税率是12%，所以，租金税率是比较高的。我们的房产价值的税率是1.2%，租金税率是12%，在1986年的时候对外国的侨民和涉外企业还是适用1951年开征的房产税税率，也就是1%和1.5%，对房产和地产分别按照税率开征。
2008年12月31日，国务院发布《中华人民共和国国务院令》（第546号文），宣布1951年8月8日政务院公布的《城市房地产税暂行条例》自2009年1月1日起废止。五十年代我们实施的要则废止了，同时从2009年1月1日起，外商投资企业和外国企业和个人按照1986年暂时条例缴纳房地产税，国外和国内的在中国所拥有的房产适应的税率依据都完全一样了。
1986年房地产税暂行条例是划时代的，它更加体现了土地公有制和中国房产税的一些改革的法律思路。2011年1月28号，在当时房价过高、房地产市场过热的情况，出台了上海、重庆房地产税改革试点，这主要是针对个人所有的非营业性房产，原来是免征的，要恢复对住宅的房地产税。试点的目的也是为了完善地方税制，调节税收收入的分配，调控宏观经济，最主要是指调控房价。从2011年1月28号到现在，上海和重庆的住房部门房地产税改革试点目前还在进行中。其中上海征收的对象是部分增量住房，主要针对有户籍家庭新购且为第二套及以上的住房（包括新购的二手存量住房和新建商品住房）和无户籍家庭新购住房，适用税率为0.6%，低于均价2倍的税率为0.4%，计税的依据为交易价格的70%，或者以评估价格作为计税依据，但是对人均60平米以下的住房免税。
重庆征收对像比上海多了一个存量住房，它征收的对象和上海征收的对象不太一样，主要体现在征收对像主要是对高档住房，包括独栋商品住宅、独栋高档住房，同时对无户籍、无企业、无工作单位的个人住房开征房产税，这是对所有的存量和增量房开征的。从这个意义上讲，虽然上海和重庆都是针对部分住房进行开征，但重庆的开征面更广一些，既包括存量住房，又包括了增量住房，所以，它更是世界房地产税意义上的房产税的试点。重庆也采用了差别税率，对于低房价税率0.5%，高房价为1%最高到1.2%。当然它也有免征部分，对独栋商品住宅免征面积180平方米，对新购独栋商品住宅，不是1月28日之后的，免税面积是100平米，无户籍、无企业、无工作单位的个人住房不予免征，第二套（含）以上的应税住房不予免征。
从上海重庆两市试点后，中国再无新增房产税试点，也没有出台相关政策和法案。2011年1月28日之后，中国目前对房产税主要的推进和制度演进，主要是关注或进入到房产税立法的新阶段。前期经历了各种改革和试点，下一步在改革和试点的基础上，实际上就是要大面积或者是全方位实施房产税，但要实施房产税的前提条件是必须要有法律依据，所以从2012年政府法律部门各项工作主要是围绕着房地产税立法，只有立法先行或立法完成后，房地产税才能得到具体的实施。
2012年中央政府工作报告中提到了要改革房地产税的税收制度。2013年，「十三五」发展规划中提到了要逐步扩大房地产税改革试点范围，但是从2014年开始一直到现在，在政府工作报告和「十三五」、「十四五」发展规划中强调要做好房地产税立法工作。2015年全国人大常委会把房地产税立法作为预备项目，列为十二届全国人大立法规划，在2021年《中华人民共和国经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景规划》中，提出「推进房地产税立法，健全地方税体系，逐步扩大地方税税政管理」。这是制度演进主要进行立法方面的准备，只有立法完成后，房地产税才能实施，目前我们正处在房地产税的立法阶段。
2. 中国土地出让制度演进
中国土地出让制度演进也经历了非常多的改革。中国的土地出让制是一个舶来品，主要来自于香港的土地出让制度。本质上是一种土地使用制度，刚刚我们讲了中国土地产权制度是公有制，在这种情况下地方政府行使土地所有权，任何单位都仅拥有土地使用权，所以我们的土地出让制是土地的使用制。土地出让制是使用制的一次性出租，一次性出租一定年份的土地使用权，和土地出让制相对应的是年租制，它不是批量出租，而是零售出租，每年出租，这叫做年租制。这两种制度在中国经济发展和城市化初期发挥了非常大的作用，它有利于短期内政府聚集大量土地资金和收入用于城市基础设施的建设，对推进城市化水平发挥了非常巨大的作用。土地出让制在改革开放初期具有非常重要的地位。
从改革开放开始到目前为止还是采用土地出让制，也就是一次性批量出租土地使用权，年租制现在正在进行一些讨论，各地方也进行了一些试点，但还没有大面积铺开。后面我们会讲到，土地出让制度发展到一定阶段，也有一定的弊端。
中国的土地出让制（土地使用制）经历了两个比较大的阶段。
第一个阶段是1978年前中国的土地使用制。这时候它的特征是，土地使用权禁止转让，土地使用是行政划拨无偿无限期的使用，在1978年前我们还处在计划经济时期，所有土地的使用都是由国家和政府主导。
80年代之后，我国改革开放，土地适用制度也进行了改革。改革的目标主要是把无偿无限期的使用，改为有偿有限期的使用，主要把土地使用权彻底同所有权中分离出来，在那个阶段土地产权制度研究比较多，要求全面开放中国的土地使用权，全面建立城市土地使用权的市场。这也经历了几个阶段，最早在1979年7月1号在第五届全国人民代表大会第二次会议通过的《中华人民共和国中外合资企业经营法》，这时候土地使用权就不是无偿了，包括1988年11月1号实行的《城镇土地使用税暂行条例》，从1988年开始，因为在1987年下半年深圳经济特区实行了土地使用权有偿出让和转让，从那时候开始借鉴，深圳离香港近，我们可以借鉴香港的经验，所以，事先有深圳特区实行了土地使用权有偿出让和转让试点，和香港一样。这个制度实施之后，后来在福州、海口、广州、厦门、上海、天津等城市推行了土地出让制试点，一直到1998年12月29日新修正的《土地管理法》明确了中国土地出让制度提供了基本的法律依据。当时土地使用权具体的使用，或者充分发挥作用是在2002年国土资源部颁布第11号令《招拍挂制度》开始的，我们进一步建立了市场经济的制度，健全土地市场规则，建立公开、公平、公正的自愿性资产配置的新机制，一直延续到现在。
这是中国土地出让制制度的演进，目前我们主要采用的是土地出让制，年租制还局限在非常小的范围和讨论的过程中。
3. 中国房产税与土地出让金关系
无论是房产税还是土地出让金，都为地方政府所有，成为地方政府的收入。他们两个既然都是地方政府的收入，而且房产税和土地出让金都和房地产相关，二者之间到底是一种什么样的关系？无论是房地产税还是土地出让金，地方政府都可以作为地方政府的支出，所以，为了把二者之间的关系说清楚，包括以后为中国税制改革特别是房产税税制改革，建立更好的房产税的税费租税体系，我们也提供了一个理论框架。
第一，房产税和土地出让金性质不同。房产税是一种财产税，土地出让金是一种地租。因为政府拥有土地所有权，政府把土地使用权转让给用地的单位和个人，而征收的租金，我们把它称之为地租。房产税是税，土地出让金是地租，二者不属于重复征税，因为在目前的社会中，很多人认为已经缴纳了土地出让金了，现在又收房产税，属于重复征税，这种理解是不对的，这不是一回事。虽然对用地的使用者来讲，无论是土地出让金还是房产税都要有一笔支出，但这个支出虽然说可以累加，但绝对不属于重复征税。一个是对土地使用权来征收地租，一个是对房产地产来征收财产税，这是两种不同性质的，政府要从土地房屋的所有者和使用者身上来收取的。所以，首先要把房产税和土地出让金二者之间的关系搞清楚，绝对不是重复征税，但是对土地使用者来讲，这两部分都要负担。
第二，房产税和土地出让金作用不同。房产税对不动产保有环节征税，旨在调节房产财富分配，土地出让收入对土地使用权转让收取租金，旨在调节土地资源利用。
第三，房产税和土地出让金收入去向或来源不同。虽然房产税和土地出让金的收入都可以作为地方政府的财政收入，都可以提供公共服务和公共产品，但是，房产税属于税收收入，土地出让金属于非税收入，我们把税收收入叫做预算内收入，把非税收入叫做预算外收入，两者是不同的。
前段时间，各位也都注意到了，土地出让金现在由税务部门来征收。当然税务部门来征收会比较好地节约征管成本，比较好地杜绝一些偷漏税等不好的情况。可能财税部门对土地租金的评估不了解，对土地使用者的情况不了解，没有土管部门更加了解，对土地的用途等等也不熟悉。所以，将来怎样有效的征收征管土地租金，这也是值得讨论的一个问题。
刚才讲房产税和土地出让金二者之间的关系，因为他们的用途相同，都可以提供公共产品或公共服务。所以在开征房产税和征收土地出让金地租上，还会讨论，这种讨论会涉及到二者之间的关系。二者到底是替代关系、互补关系还是什么样的关系，这种关系决定了房产税开征的时机、税率和计税依据等等，这些都要和土地出让金紧密相关。
03
中国房产税改革效果
中国房产税在改革开放后不断进行着调整，特别是1986年之后，包括2011年进行了房产税试点。但总体上对房产税改革速度、难度都是比较大的，速度是比较慢的，因为房产税的改革涉及到的不仅仅是房产税税种本身，第一它涉及到房产税和土地出让金地租这种租税体系间的关系，第二房产税改革还涉及到房产税内部的税制改革，第三涉及到房产税和非房产税之间的关系，涉及到中国税制改革的问题。所以，房产税涉及面非常之广，包括涉及到房产税实施之后的征管难度和成本，这都影响和制约了房产税改革，影响和制约了房产税开征。
在有限的中国房产税改革的过程中，简单分析一下中国房产税改革所产生的效果或后果。中国房产税改革可以分析的材料、内容比较少，国外的房产税这方面的历史也是比较长，数据也是比较多，也比较完整。所以，有关房产税的相关理论也比较完善。所以，我们从国内外相互结合的角度来分析中国房产税制改革的效果。
首先，在土地公有制下，把房地产税分为房产税和土地使用税，在土地公有制下开征房产税有没有理论基础？很多人在讨论70年后房产税属于谁？我的产权不是一个所有权，为什么要开征房产税呢？开征有没有理论基础和理论依据？换句话说，用70年后房产到底属于谁这个问题来质疑中国开征房地产税的理论基础和依据。在这里讲一下土地公有制下具备不具备开征房产税的理论基础。在具备的情况下，目前学界、税收界和相关实践中房产税相关理论有哪些。第三个方面看一下中国房产税改革对中国地方财政的影响，最后讨论大家特别关心的房产税对房价的影响。
1. 土地公有制下开征房产税的理论基础
在土地公有制下开征房地产税具备不具备相关的理论依据？我们说它是具备的，因为房产税是一种财产税，只要房地产具有财产属性就具备了开征房产税的依据，或者说理论基础。在土地公有制下，中国的这些住房仍然具有财产属性，因为本质差异在于土地私有制下，房产拥有完全的产权，这个产权是拥有房屋或者拥有土地的期限是无限期的，所有权就是无限期的。但是，在土地公有制下所拥有的房屋产权是不完全的，不完全体现在它的期限不是无限期的，比如中国住宅用地的使用期是70年，这70年土地产权，70年房产使用权或所有权是不是具有财产的属性，实际上还是具有的。我们在这里可以用一个资本资产定价模型，因为在资本资产定价过程中，只要通过每期现金流和从拥有房产中获得的回报，通过净现值就可以求得一个房产的价值。70年只是折现，每期现金流房屋折现折70年，如果是完全的房屋产权是一个无限期的过程，本质上是一样的，无论是70年还是无限期，求的净现值的大小是不一样的，但价值和财富是可以算出来的。无论是无限期、70年还是多少年，都有一个净现值，都有一个房屋价值，唯一的区别就是折现期限不同。无论是70年还是无限期，房屋都有一个净现值和房屋价值，使房屋价值具有财产属性，这个价值是可以交易、可以转让的。
所以，在土地公有制下，我们认为房地产应具有财产属性，可以通过净现金流折现出一个70年房屋的净现值，这个净现值就是70年房屋的价值或财富、财产，这样就具备了开征房产税的理论依据。
从理论上讲，我们认为70年土地使用权的房产也具有财产属性，所以，也可以向70年的房产来开征房产税。
租金收入也可以作为房产税计税依据，在70年土地使用权的条件下，现金流即便是房租也可以仅仅针对房租开征房产税，既可以对70年房产进行折现计提房产税，也可以根据每一期房租这一现金流量计提开征房产税。这在世界上的一些国家和地区也有以租金作为开征房产税计税依据的，包括英国、德国、澳大利亚、新加坡、中国香港和澳门地区都将租金作为房产税的计税依据。换句话说，无论是求70年的净现值来计算房屋财产来计税，还是以每期房租开征房产税，都是可以的，如果说每期的房租自己居住要计算虚拟租金，对虚拟租金或对评估租金进行计税，我们也是有理论依据和现实条件的。
2. 现有房产税理论
目前，对房产税理论，理论界和学界认为房产税有三种作用。
第一种理论是传统观点，或者叫做流转税理论（Excise Tax），认为房产税是一种流转税，当开征房产税之后，因为房屋是不动产，对于不可流动的当地居民来讲，开征房产税不能减少他的住房需求，因为他就要生活在这里。在这种情况下开征房产税会提高房价，开征房产税会转移给住房的需求者、消费者或买房者，导致房价上升。
第二种理论是受益观点（Benefit View），受益税认为房产税对房价没有产生影响。房价主要由供求关系和土地规划决定，房产税仅仅影响当地的公共服务。公共服务和公共产品资本化为房价，换句话说，你所交的房产税就是你所获得的公共服务的资本化。开征房产税增加的这部分正好是当地政府为居民提供的公共服务或者是公共产品；再换句话说，不是因为开征房产税使房价提高，而是因为你所支付的高房价中高出的这部分是由你所享受的公共服务和公共产品所决定的。你所享受的公共服务和公共产品越多，房价就会越高，但房子的基本价值是由土地规划决定，不是由房产税决定的。从这个角度讲，他们认为房产税是一种人头税或者是一种使用费，地方公共财政支出决定了房产税，而不是房产税影响了房价。
第三种理论是一种新观点（New View），也称资本税观点（Capital Tax）。这个观点认为全国各地都有房产税，不仅仅是一个地方有房产税。一旦有房产税的差异之后，房地产开发的资本就会从高税率地区的资本会流向到低税率地区，但如果低税率地区不能够完全接纳高税率地区的资本，那么因为资本的过剩会导致利润下降，利润下降幅度一般是小于或等于房产税税率，就好像挤出了。供给变化了之后，因为住房需求不变，能够支付的房价是不变的，一旦开征了房产税之后，不可能转移到买房者身上，这种情况下房产税就相当于一个契子，正好扣减了开发资本的利润，产生了一个利润税的效应，实际上降低了税后利润，这样使得开发资本外流，就会导致房价下跌，房价下跌的幅度要小于等于房产税的税率。
这是目前有关房产税三种基本理论。在实际情况中，对这三种理论都会有验证，但是大部分的国家的实践情况都支持新观点或者说资本税的观点，开征房产税之后确实会使房价下跌；但也有观点支持了收益税，开征房产税后房价没有变化；还有个别支持了传统或者流转税观点，开征房产税后房价上涨。但大部分实践经验证明了是一种新观点，它是一种资本税，房价会下跌。
中国仅仅是进行了房产税试点，而且对住房部门还没有开征，还没有系统性数据，首先先看一下国外发达国家，还是以1980-2009年30年中23个OECD国家房产税和房价间的关系，我们做一个分析。从分析可以看出，回归结果显示这23个OECD国家三十年房产税对房价影响是负的，当房产税税率增加1个百分点，房价下降0.69个百分点。从这个角度讲房产税对房价影响非常有限，虽然支持了资本税的观点，说房价下跌，但对房价影响有限。
根据1980年到2009年30个OECD国家实际的房产税税率，我们考虑到他们比名义房产税税率低一些，因为考虑到征管成本，在80年代这23个OECD国家实际房产税税率是1.54%，90年代是2.64%，2000-2009年实际房产税税率是3.48%，当然实际税率要比名义税率低一点。虽然说房产税税率在上升，但房产税税率是严格控制在1-6%的范围内。考虑到这种情况，可以很容易来理解，这是国外数据的分析，房产税税率提高1个百分点，房价将下跌0.69个百分点，房产税税率上涨到6%或10%，算比较高的房产税税率，它的房价也仅仅下跌了6.9%，所以不太可能对房地产市场或者对房价有大的影响。当然房产税税率要提到10%，政府要承担非常大的压力和社会的不稳定性，通常不太可能提高到这么高的房产税税率的，如果再高的话，全体人民，量能不匹配，征管成本和政治成本非常高，社会就会不稳定，所以不会定这么高的税率。这种情况下，房产税税率即便提高到比较高的10%，房价才下跌6.9%，这对房地产市场、对房价的影响也是非常有限的。
对于中国，根据上海和重庆两个试点城市开征房产税之后的情况，从2011年以后上海房产税在地方税中所占的比重有所提高，到2019年上海试点的房产税，包括其他的房产税占地方财政收入的比重是3.03%；重庆房产税占地方财政收入的比重比上海要高一些，2019年最高，占3.43%。但是上海和重庆的土地出让金收入或者土地财政收入占地方财政收入的比重不同，2019年上海市占27.62%，重庆在2019年占56.40%，重庆比上海更加依赖土地财政。这两个地方我们会在后面讨论，包括中国其他的地方，什么时候谁会优先开征房产税，要根据房产税和土地出让金在地方财政中的地位和作用来进行分析。
3. 房产税对房价的影响
刚才讲了中国房产税的试点不仅仅从2011年1月28日在上海和重庆进行了试点，在正式试点前也做了一些初步的试点和测算。比如从2003年5月，财政部和国家税务总局分3批在北京、辽宁、深圳、江苏、深圳、重庆、宁夏、福建、安徽、河南大连等10各省市的32个县、市、区开展了房产税试点测算工作，房产税在立法推出前也进行了大量试点。到目前为止，至少在房屋的登记、房产税评估等方面都做了大量的工作，这些工作对房产税立法以及对未来中国房产税推出实施都提供了非常好的实践依据。
2011年1月28日之后，上海房价在2011年实施房产税试点后有一个往下的波动，但在2012年之后房产税试点一年后，对房价没有显著抑制作用，房价依然上升。重庆2011年1月28日试点房产税后，对重庆市的房价也没有明显的抑制作用，房价一直处于上升的趋势。当然，因为开征范围非常之小，非常有局限性，但是总体上房产税对房价和整个地方财政收入来讲都没有一个明显的影响，但是这并不能否定将来如果全面开征房产税之后，对整个城市、整个地区房价和地方财政收入没有影响，因为我们仅仅是在坚持小步走，由易到难的过程。从这个方面来讲，中国可能离全面开征房产税还有很长的一段路。
因为中国没有住房部门的房产税数据，我们用商业房产税数据简单的进行了一个回归分析和实证分析，房产税税率上涨一个百分点，我们的房价也将下降0.539个百分点，这说明如果要开征房产税对中国的房价也会有一个抑制作用。同样，这个系数跟国外的系数有点接近，但这是对商业房地产，而对住房征收房产税会对住房房价有什么影响，应该也是负的，但影响有没有这么大，目前没有数据，也没有进一步考察。总体来讲，开征房产税肯定对房价有一定抑制作用，但这种抑制作用的范围是有限的。
04
中国房产税开征时机和房产税制改革展望
要展望中国未来房产税开征时机和未来房产税改革的方向，我从三个方面进行分析。
第一，房产税和土地出让收入关系分析房产税开征时机。
第二，从最优税收结构来分析房产税和其他税种的关系。其他税种是指非房产税，因为中国在进行税制改革调整，从房产税和非房产税之间的关系，税制结构的角度来看中国房产税的税制改革。
第三，从房产税内部之间的关系，也就是从房产税同其他房产税税种之间的关系来看中国房产税制度的改革。主要从三个维度分析中国房产税开征时机和中国房产税税制未来改革的方向。
1. 房产税和土地出让收入关系：房产税开征时机
房产税和土地出让金是两种不同性质的地方政府的收入，房产税是属于税收，土地出让金属于地租，不属于重复征税。但二者都能够提供地方公共产品和公共服务，他们的作用是相同的。所以，在提供地方公共服务产品，在提供地方财政收入上，他们的作用是相同的，二者具有替代关系或者互补关系。
从中国未来的发展看，房产税和土地出让金二者之间是一种替代关系，不是互补关系。因为政府可以出租出让的土地，随着城市化的发展，随着城市化率的提高，政府可出租的土地越来越少。随着城市化水平的提高房屋会越来越多，在这种情况下，我们就认为房产税和土地出让金对地方财政的贡献，在财政收入上二者是一种替代的关系，所以就有一种基本的判断。在一些城市化率比较高，或者比较严重依赖土地财政的地区，可能是中国最早开征或恢复住房房产税的地区。因为在城市化率非常高，政府可以出租出让的土地非常有限，这些地区不能依靠土地出让金来提供或满足当地的公共产品或公共服务的提供。在一些特别依赖土地财政的地区，一旦城市化率非常高，土地财政收入，土地出让金的收入没有的地方也很难维持或提供公共产品或公共服务，这种情况下地方政府就需要通过恢复或者开征住房的房地产税来维持地方财政收入，来维持地方公共产品和公共服务。
从另一个方面，随着中国城镇化水平的提高，2020年城镇化率会达到63.89%。目前中国经济正处在一种转型的过程中，为了保持高质量的经济增长，就要求以地生财、以地融资的粗放式的摊大饼式的经济增长模式要转变，要把出让制最好改成年租制。出让制改成年租制对抑制以地生财，以地融资粗放式的摊大饼式的经济增长方式非常有效。一旦按年收取，就很难进行粗放式的这种扩张，而且能够克服道德风险问题，把下一届政府中可以出让的土地都在本届政府中土地出让了，下一届政府可能没有土地可以出让的局面，或者没有足够的土地租金用于基础建设。这可以很好地约束政府和企业行为，使企业和政府可以由长期的发展的规划。
由土地出让制变成年租制之后可以减轻企业或用地单位和个人负担，一次性让人家缴纳这么大量的土地出让金和每年缴纳一定的租金的土地成本和负担完全不一样。从这几个角度来讲，我们认为房产税的开征要充分考虑土地出让金或土地财政收入，要充分考虑城市化水平，要充分考虑经济增长方式的转变，要充分考虑政府之间的长效机制构建，这种经济增长模式的转变。
至于具体中国房产税开征的时间还受到立法程序，立法工作的制约和影响。在前面分析了中国目前正处在房产税立法工作的阶段，包括今年5月11号，全国人大常委会和财政部、住建部、税务总局在京召开了《房产税改革试点工作座谈会》，提出的意见是坚持「立法先行，充分授权，分步推进」。从2014年开始进行讨论，围绕着立法这项工作一直到现在，从目前的立法工作来看，初步估计能够在「十四五」完成房产税立法工作就很不错了，甚至还会更长的时间来完成立法工作。完成立法工作之后，什么时候实施这项立法可能不同地区也存在着不确定性，还有不同的地区，城市化率、土地财政和房产税之间的关系，包括后面还会讲到房产税能否成为地方主税种，跟其他税种的关系还有一个比较深入的讨论。
中国商业房产税和土地出让占地方财政比重是比较高的，从2002到2019年的十八年中，土地财政土地出让金收入占比重是50.81%，商业房地产税收占比为2.65%，是非常低的。所以，我们严重依赖于土地财政，而不是依赖于房产税。
根据33个大中城市商业房产税与土地出让金收入占比情况，二线城市、三线城市比一线城市更加依赖于土地出让金，一线城市对土地出让金和房产税的依赖程度比二三线城市要低一些。其中二线城市的房产税依赖程度最小，但对土地财政的依赖程度是最高的，其次是三线，最低是一线城市。
2. 房产税与其他税种关系：最优税收结构
刚才是土地财政和房产税之间的关系，什么时候要开征房产税？再从最优税收结构上看到，目前房产税不是地方主要税种，在地方财政收入中占比重最高的不是房产税，是增值税、营业税和所得税占的比重比较高，这些税都是中央和地方的共享税，不是地方主税种，虽然房产税是地方主税种，所占的比重是3%多，所以也不是一个主要的税种。
下一步要进行税收制度改革，税收结构的调整。中国总体调整的原则是税收盘子不变、总量不变，不增加社会税收负担的情况下怎样优化调整内部的结构。如果要把房产税的税收结构调上去，这之后要占一个主导，其他的税收就要下降或者就要调整合并。如何来进行税收制度的改革，除了房产税之外，还涉及到中央和地方之间的一种关系，还涉及到不同税种，因为不同税种调控的目的，调整的范围、幅度和程度是不一样的。中国为什么在进行房产税调整改革的过程中非常困难，就是因为房产税调整涉及到非房产税，涉及到整个国家和地方的税收结构和最优税收结构的问题。
在中国的地方税收体系中，共享税占的比重非常高，包括增值税、所得税、营业税、城市建设税、资源税、印花税都是中央和地方的共享税，房地产税、城镇土地使用税、耕地占用税、烟叶税属于地方税收，前三项增值税、营业税、企业/个人所得税是地方财政收入中主要的税收来源，这些税都是属于中央地方共享税。后面的房产税开始属于地方税种，但它所占的比重比较低。
刚才所讲的营业税，2014-2015年之后营改增，地方政府最大税收增值税将近占40%，所得税占26-27%，这两部分比重比较高。实际上真正属于地方税七项税种在地方财政收入中的比重是20%。所以，怎样处理中央和地方的关系是优化税收结构的一个重要方向，或者是一个税制改革的重要内容。
在地方财政税收中，以所得税和房产税为代表的直接税税种所占比重也是比较低的，以增值税和消费税这些间接税也是比较高的，所以中国的改革方向是要增加直接税、减少间接税，目前直接税和间接税在地方财政收入中所占比重是三比七，下一步要充分考虑，为了增加直接税也要充分考虑把房产税作为地方未来的主税种。
目前国家在讨论税制结构时，怎样发展和培育地方的主税种也提供了一个方向，消费税、所得税、资源税、房产税、环境税能否成为方主税种，房产税成为地方主税种，无论从国际经验还是房产税本身属性来看，房产税都具备了成为地方主税种的优势，在这里可以简单说它有五方面的优势。
一是房产税征收对象是不动产，转移可能性比较低，受经济周期影响比较小，税金稳定，税源充分，这是房产税成为地方主税种的重要的优势。
二是房产税具有受益税特征，地方政府提供公共产品和公共服务，通过房产税税能够收回来。
三是房屋具有区域性，当地政府对当地房屋的价值分布更加了解，征管征收管理房产税具有天然优势。
四是房产税有利于提高中国直接税比重，减缓中低收入群体的税收压力。
五是房产税可以避免地区间进行竞争，因为房产税是不动产，不可以在区域间进行转移，所以它可以避免地区间通过房产税来进行恶性税收竞争。
从这几个方面看，我们认为开征房产税，或者把房产税培育成地方的主税种是有优势的。
在中央和地方的共享税（包括增值税、企业个人所得税、资源税、城市维护建设税、印花税）分成比例中，总体中央分成占的比重要高一些，地方政府分成占的比重要低一些。
3. 中国房产税和其他房地产税种关系：房产税税制改革
房产税在转让环节税比较多，有增值税、所得税、城市维护建设税、印花税、契税、土地增值税和耕地占用税；在保有环节比较少，有房产税、城镇土地使用税、增值税、所得税及城市维护建设税，保有环节所占比重比较低，这是在内部。
在转让环节或者交易环节，房地产税收体系中所占的比重比较高。
和房产税直接相关的税务，目前中国有房产税、土地增值税、城镇土地使用税和契税，这部分税在整个地方税种所占比重非常低，总共是5.66%，每一项都低于3%，是非常小众的税种。但这部分税源比较广、比较稳定，可以发展成地方的主税种。
所以，我们认为中国房产税收内部税制改革可以有一些改革的办法，或者改革的方向。总体上，可以从长期和短期来看中国房产税税制改革。
从短期看，地方税制改革应该重点优化现有房产税体系，克服重复征税的问题。在长期的话，地方税税制改革重点要确定地方税主体税种，在短期内要优化房地产税内部的优化，从长期来看要确定地方主税种，要从最优化房产税和非房产税之间关系的角度来确定房产税的主税种。短期内可以把房屋和土地使用权转让环节，可以将契税、印花税和增值税以交易金额为计税依据进行合并。在房地产保有环节，因为房产税和城镇土地使用税部分职能重复，可以合二为一开征，这样可以降低征管成本，避免重复征税。
从长期看，需要把房产税作为地方主税种。长期长到什么时候呢？我们计算一个初步结果，长期是长在二十年内，去年2020年，中国城镇化率是63.89%，按中国每年城镇化率增长一个百分点来算，过去这三十年中国的城镇化率平均每年增长1个百分点，就是说中国要实现发达国家的城镇化率80%水平还要二十年的时间才能完成。当然目前一些城市和地方的城市化率非常高了，已经结束了，比如像深圳。当城市化率达到85%的时候，中国城市土地出让或出租的规模就非常之有限了，在这种情况下要保证地方公共服务和公共产品不下降，必须依靠房地产税来弥补土地财政缺口。所以，二十年长期来讲，是实施中国房产税最后的期限，但我估计可能到不了二十年，因为有些地方需要二十年，这之后才会具备这么一个期限，但在此之前中国很多地方已经开征房产税了，从平均上来看二十年是一个长期，我们要把房产税作为地方主税种，将来可能会出现三驾马车的局面，房产税是地方的主税种，同时还有一些中央和地方的共享税也可能成为地方税收的主要来源，这三驾马车共同构成地方财政收入的主税种。
中国从总体来看，从整个历史发展看，中国土地的公有制更加增加了中国房产税改革的难度，中国特有的政治制度使中央和地方间的关系比较复杂，中国的税制改革，特别是房产税税制改革任重道远。但是，期望通过不断的试点，通过我们的智慧，能够在长期内使房产税成为一个地方政府的主要税种，稳定税源，为地方经济的发展和中国改革开放提供一个基石。（作者为中国人民大学商学院财务与金融系教授、博士生导师)
（本文来源中国人民大学重阳金融研究院「人大重阳」公众号，授权中时新闻网刊登)
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