观念平台－三流租税负担率 怎有一流政府？

目前各国（包括我国在内）对于消费之课税，主要系以加值税为之。图为日本10月1日起，消费税率从8％提高至10％。图／美联社

面临全球性的人口结构变迁（高龄化与少子化），素有「租税女王」之称的所得税，皇冠上璀璨的明珠，已失去昔日丰采，相形下，较不受人口结构影响的消费，作为税基的重要性日益提升。

人口结构变迁外，以消费为税基的相对重要性，也受全球经济变迁所驱使。在经济全球化与数位化下，以移动快速的所得与企业利润作为税基，面对的是租税竞争与税基侵蚀的无解难题。相较于所得与利润，消费则较不会于国际间流转；试问：若非有瞬间转换空间功能的「任意门」，一日三餐及一般生活所需，如何能经由选择税率较低的国家消费以满足需求？就此而言，以所在地对于消费课税，由于较不具移动性，是全球经济变迁下，较好的税基选择。

因此，提升消费税系统占赋税收入的比重，是许多国家思索的改革方向。反观我国，消费税系统占整体赋税收入的比重从2000年之42.9％ 下降为2018年之37.6％；同期间，所得税系统之比重则从38％ 上升为48.9％，如此消长，与因应人口结构与全球经济变迁应有的税制发展方向，全然背道而驰。

扩大消费税基，首要在于减少未纳入课税的地下经济部门。根据第二次赋改会1989年之报告，地下经济规模占国内生产毛额的比重，约为20～25％ 之间；根据前财政部长何志钦团队2012年之研究，地下经济规模已达国内生产毛额的28.1％，显示我国地下经济规模，不仅较先进国家之10～20％ 明显严重，还有扩大的趋势。地下经济造成税基的侵蚀，动摇一国租税课征之根本正当性；然我国许多经济活动（例如，消费性质明显的医疗美容、牙齿美白与矫正等），之所以为地下经济，并非规模小或政府无法掌握，而是从源头被排除于课税范围外、为制度设计使然。此等地下经济的地上化，系于一念之间耳。

回归体制内讨论，消费税系统包含税目繁多，举凡对于一般性消费所课征的加值税或零售税、对于特定财货课征的货物税与烟酒税等以及对于进口货物所课征之关税，皆属消费税系统。目前各国（包括我国在内），对于消费之课税，主要系以加值税为之。

日本于1989年采行加值税，为亚洲国家的后段班；原本3％的标准税率，于1997年提升为5％、再于2014年提升为8％，并更进一步于今年10月1日起调升为10％。此外，为缩减地下经济、扩大税基，也一并推出包括小规模商家接受电子支付税率不升反降（自8％ 下调为5％）等诱因，力求消费税的完纳。虽然新旧税制的接轨势必带来一时的混杂与纷扰，但为舒缓既有沉重的政府债务，并为节节攀升的社会福利支出寻求财源活水，安倍政权以提高消费税方式进行税制结构的调整，实不得不然。

我国虽较日本提前3年（1986年4月1日）启动对消费之加值课税，但在制度上采相互矛盾的加值与非加值双系统并行，施行至今，消费全面加值化课税的目标，却愈来愈遥不可及。税率部分也未能统一，加值与非加值系统、按行业或营业规模区分，所适用的税率有6种（0.1％、1％、2％、5％、15％ 以及25％）之多。就赋税收入结构而言，2000～2018年间，营业税比重（即使经历2014年「财政健全方案」恢复银行及保险业营业税率）不升反降；税收占赋税收入比重，自16.8％ 下跌至16.4％。与整体经济产值相比，2018年我国营业税税收占国内生产毛额比重为2.2％，还不到OECD国家（6.8％）之1/3。

其实，我国营业税税率自始即为5～10％ 的弹性设计；若要提高「征收率」，不须经过修法程序，行政院可迳行公告调整。然而从现行营业税实施之初，行政院所公布之征收率即为下限之5％，未曾有变。一直以来，每遇重大施政寻求财源之际，每每有学者搬出提高营业税征收率的建言。例如，为「长照2.0」及废除印花税之财源规划，分别有提高营业税征收率0.5％ 与0.2％ 的构想，粗估可以带来3～400亿与150亿的税收。然而对于这些建言，主政者一概充耳不闻。

9月初，国内租税年度盛事「刘大中教授纪念演讲会与研讨会」，受邀主讲的财政部长苏建荣揭露三项赋税改革策略，其中前两项—税基的扩大与税收结构的调整，正是本文所讨论的重点。然观察实际的税制发展，却是愈趋以选票考虑决策。近日行政院与利益团体一次开会，随即决定废除印花税、调降机车货物税等一味减税的模式，后果不堪想像；不正也是这种视专业于无物的心态，造就了台湾敬陪末座的租税负担率。「风俗之厚薄，系乎一二人心之所向」，导正地下经济、健全税制，居庙堂之高者的心态是起点。政府没有点石成金的魔法杖，三流租税负担率怎有一流政府？