尤伯祥／改进法官评鉴机制，病猫变老虎
▲法官评鉴机制是为确保人民接受公正审判之权利而设，借此汰除不适任法官。（图／达志／示意图）
100年制定《法官法》之前，对于法官、检察官不当言行的约束，仅赖院检内部的自律机制；然因自律机制不透明，且未能有效淘汰或惩处不适任法官、检察官，民众普遍认为是官官相护，自然不会对司法有信心，于是希望建立外界参与，能有效淘汰不适任法官、检察官之他律机制的诉求，就成为催生《法官法》的主要动力。
基于人民这项渴望，法官、检察官评鉴制度的创设就成为《法官法》的焦点，《法官法》因此在第1条第1项开宗明义即点出建立法官评鉴机制，以确保人民接受公正审判之权利。由于检察官准用《法官法》，检察官评鉴机制也就同时建立。
然而，因为院、检对他律机制的强烈抗拒，《法官法》是国会内官民角力后的妥协产物，故被寄予厚望的法官、检察官评鉴制度，远逊于民间的期待。实施迄今6年，原本人民盼能借以淘汰不适任法官、检察官的评鉴制度，如今反而被媒体讥为不良法官、检察官的金钟罩。
检讨起来，现行《法官法》的评鉴制度有以下缺陷必须改正：
首先，独立性不足。以法官评鉴委员会（以下简称法评会）为例，其由法官3人、检察官1人、律师3人、学者及社会公正人士4人组成。法官、检察官及律师委员都是由全体法官、检察官及律师票选产生，学者及社会公正人士由法务部、律师全联会各推举4人，送司法院长遴聘。以上述方式产生的评鉴委员，法律人过半，获得遴聘的学者及社会公正人士，也一向是法律相关专业的学者，难免给人法律人关起门来私相授受的观感。尤其是学者及社会公正人士，法务部有半数提名权，司法院长有最终的遴聘权，更足以令外界怀疑委员会的独立性。
检评会委员以类似方式产生，也有相同的问题。以检评会104年检评字第7号评鉴决议书为例，受评鉴检察官不但在开侦查庭时找遭羁押禁见被告的女友来与被告会面，且侦查笔录对这件事只字不提。禁见是为了避免勾串灭证，被禁见者不能与其辩护人以外的任何人有接触或通讯，这是稍有司法实务经验的人都知道的常识，否则就违背禁见的目的，也违反了侦查不公开。全国万千禁见被告与其家属，莫不因禁见饱受思亲之苦、事业毁于一旦之忧，本案受评鉴检察官不只是给了被告特权，还违反侦查不公开，更使侦查程序蒙上不公正的外观。而笔录刻意隐匿此节，更是启人疑窦。以民众的角度视之，应绝难认为这样的处置没有任何不当。然而，检评会却以法律没有明确禁止为由，认为受评鉴检察官欠缺违法性认识（不知道自己违法），决议个案评鉴不成立，也未移由所属地检署警告或促请该检察官注意，以改善其行为。这个案例充分显示目前由法律菁英构成且独立性不足的评鉴机制，不仅在外观上像是法律人相互袒护，而且在个案进行实际判断时，法律菁英的想法也确实与社会通念有显著落差。
反观美国首创法官惩戒制度的加州，由6位公民、2位律师及3位法官组成法官惩戒委员会，非法律人过半，且由州长、参院及众院各任命2位公民，借此确立民众的参与，以建立公信力。我国应参考加州的做法，让评鉴委员会的非法律人过半，且司法院、法务部乃至律师全联会都不应过问评鉴委员会的人事，以确立评鉴机制的独立性，并避免法律人一家亲的质疑。
▲美国加州的法官惩戒委员会由6位公民、2位律师及3位法官组成，确立民众参与，以建立公信力。（图／达志／示意图）
其次，人民为有效约束法官、检察官遵守专业伦理而创设评鉴机制，则评鉴委员会自然应被赋予实现此项目的所必要之充分权限与资源。然而，对于不当行为情节重大而应交付个案评鉴的案件，评鉴委员会只能视有无惩戒必要而分别送监察院审查或送司法院、法务部人事审议委员会（以下简称人审会）审议。在法官、检察官行为虽属不当但未达情节重大之情形，评鉴委员会只能循自律机制，移请所属法院或检察署予以警告或促其注意改善。监察院、司法院（法务部）人审会及各该法院或检察署都可以翻转评鉴委员会的见解，而作成不弹劾、不处分或不处理的决定。
以前检察总长黄世铭为例，检评会因其所犯泄密罪及滥权监听案而作成应付惩戒、移送监察院弹劾之决议（检评会102年度检评字第18、19号评鉴决议书），但监察院却未通过弹劾案，重重打了检评会耳光。除了监察院，人审会也会打脸检评会（检评会104年度检评字第5号决议书认受评鉴检察官有处分必要，但移送予法务部人审会后，人审会却不予处分）。人民因不信赖自律的官官相护而创设评鉴委员会，但评鉴委员会虽有发言权，却说了不算，可谓无爪无牙，真正是病猫。
反观加州的法官惩戒委员会，在经过严谨的调查程序后，若认定法官确有不当行为，可以视情节轻重，选择发劝告函、私下警告、公开警告或谴责、免职或强迫退休等处分。非法律人过半并拥有惩戒决定权，是加州法官惩戒委员会能获得加州民众信赖的重要原因。我国如果不想让评鉴制度只是病猫，就应该让评鉴委员会拥有充分的调查权及决定权，成为真正的老虎。
当然，为能循正当法律程序行使这些权力，评鉴委员会相应须有充足的专职人力与财力，以进行严谨的调查，这就需要独立的预算和人事。法评会与检评会目前都没有专职人员，法评会106年的预算更仅有新台币84.8万元。美国仿效加州设置独立法官惩戒机制的各州，莫不为此每年编列数百万美元的预算，以聘雇包括专职律师在内的工作人员。对照之下，我国的评鉴委员会有将无兵，未能发挥预期功效，也是很合逻辑。
最后，评鉴机制既是为确保人民接受公正审判之权利而创设，则因法官、检察官不当行为而受害的当事人自应有申诉的权利，评鉴机制也应朝友善人民、方便近用的方向设计。美国各州法官惩戒委员会就是本于方便人民近用的宗旨，设有受理人民申诉的窗口。相较之下，我国《法官法》的个案评鉴请求人限于律师公会、具备一定要件的财团法人或公益社团法人（目前主要是民间司改会），不但剥夺了人民申诉不适任法官、检察官的权利，更因阻绝人民近用，导致案源稀少（现任的第三届检评会迄今仅收案2件），极不利评鉴机制发挥作用，也极不公平地将调查及过滤申诉案件的成本全数转嫁给上述民间团体。
以最认真帮政府打工的司改会为例，仅105年为受理人民申诉而支出的人事费、电话费、印刷费及审案志工律师的便当费等成本，粗估即近1百万元，这还不包括无数志工律师牺牲夜间休息时间的无偿付出。但因司改会毕竟没有调查事实所需的公权力，尽管志工牺牲奉献，终究不可能把申诉案情查得一清二楚，所以司改会的评鉴请求成立比率未能高于五成，也很合逻辑，然而司改会却因此蒙受了官方严厉指责。要民间替政府打工，怎么说都没这个道理。要想让评鉴机制有效，就应将权利还给人民，让人民得以直接向具有充分独立性与权限，并具备独立人事及预算的评鉴委员会申诉。
除非我们想让评鉴机制继续当病猫，否则我们就应该这样做。
●尤伯祥，义谦法律事务所主持律师、台北律师公会第27届常务理事、中华民国律师公会全国联合会宪政改革研究委员会主任委员、财团法人民间司法改革基金会常务执行委员、财团法人法律扶助基金会专门委员。以上言论不代表本公司立场。