张静／为有权无责的司法把脉──国家赔偿法第13条必须废除
▲台湾的司法要改革，是否必须往「权责相符」的方向去改？（图／取自免费图库CC0）
「知法犯法、罪加一等」，这是我们人民的法感情，本来执法者既然知法却仍然犯法，较之不懂法律的人，理应更加严惩才是，但是在台湾，因国家赔偿法第13条之存在，却完全不是这么回事。
台湾的司法要改革，就必须往「权责相符」的方向去改，对掌握权力愈大的人，就应担负更重的法律责任，这就是人民的生活常识，也是逻辑上的必然。因此，人民对法官、检察官的要求，不管是否与职务有关，都只会比一般公务员更高，而司法院、法务部所以制定「法官伦理规范」、「检察官伦理规范」，也同样彰显这样的价值观，像最近台南地院爆发的法官溜班钓鱼还报加班，就是法官非执行职务之知法犯法行为。但是就执行职务行使公权力而言，综观几十年来的台湾司法，却几乎一直处在「有权无责」的状态，除了法官、检察官因贪污而被判刑、被撤职外，人民拿违法滥权失职的法官、检察官好像一点办法都没有。
这其中除了官官相护、本位主义的传统心态作祟外，还有一个起到关键作用的，就是国家赔偿法第13条的规定：「有审判或追诉职务之公务员，因执行职务侵害人民自由或权利，就其参与审判或追诉案件犯职务上之罪，经判决有罪确定者，适用本法规定。」法条中所谓有审判职务之公务员，就是指法官，而所谓有追诉职务之公务员就是指检察官。相较于一般公务员违法滥权失职的国家赔偿责任，系规范在国家赔偿法第2条第2项，公务员于执行职务行使公权力时，只要有故意或过失，不法侵害人民自由或权利，或者有怠于执行职务致人民自由或权利遭受损害，国家就应负损害赔偿责任。但法官及检察官违法滥权失职时则不然。
国家赔偿法第13条之规定，就法官、检察官执行职务行使公权力不法侵害人民自由权利，或怠于执行职务致人民自由或权利遭受损害时，加上了一个极其严格的条件，就是法官、检察官必须在其参与审判或追诉案件犯有职务上之罪，且经判决有罪确定，国家才会负损害赔偿责任。此一规定是与「知法犯法、罪加一等」的常识与逻辑完全相反的。
至于国家应不应就法官、检察官的违法滥权失职行为对人民负损害赔偿责任，此与法官、检察官究有何干？因既不是法官、检察官要对受到侵害的人民负损害赔偿责任，这就又牵涉国家赔偿法第2条第3项的规定，在有前述第2条第2项之国家赔偿责任时，国家在赔偿人民之后，对有故意或重大过失的公务员有求偿权。在此，我们讲「国家」赔偿责任，实际运作上负责赔偿的是「赔偿义务机关」，法官、检察官之违法滥权失职行为如涉有国家赔偿责任，赔偿义务机关就是其所属的法院或检察署。一旦法院或检察署对人民为损害赔偿后，如法官、检察官之违法滥权失职行为系属故意或重大过失，就该已赔偿之损害即得向法官、检察官求偿。因之，国家对受侵害的人民赔偿，虽使得法官、检察官免除了对人民的直接赔偿责任，但却有对国家的间接赔偿责任。故国家该不该对人民损害赔偿，间接会影响到法官、检察官要不要对所属法院、检察署为损害赔偿。可是国家赔偿法第13条却设下了人民对国家请求损害赔偿的「不可能任务」，因为要论法官、检察官的职务上犯罪确定，在官官相护、本位主义心态的保护下，简直是没有期待可能性，而与「骆驼穿针孔」一样困难。
法官、检察官身为执法者，负有维护国家最后一道正义防线的重责大任，而在其知法犯法时，凭什么要比一般公务员优惠、免责，而不是罪加一等、加重其责？因而，国家赔偿法第13条之规定，本就一直存有争议，而国家赔偿法系于民国70年7月1日施行，施行未久，就有人声请释宪，民国77年司法院大法官释字第228号解释虽认国家赔偿法第13条规定，「系针对审判与追诉职务之特性所为之特别规定，尚未逾越立法裁量范围，与宪法并无抵触。」但当时的大法官刘铁铮就提出了不同意见书，主张于法官、检察官因为过失（包括重大过失）不法侵害人民权益时，国家置被害人民所受损害于不顾，显有抵触宪法第24条之规定，依宪法第171条第1项，应为无效。
宪法第24条是这样规定的：「凡公务员违法侵害人民之自由或权利者，除依法律受惩戒外，应负刑事及民事责任。被害人民就其所受损害，并得依法律向国家请求赔偿。」故国家赔偿法的法源依据就是宪法第24条。但国家赔偿法第13条之规定，却使得法官、检察官在没有刑事责任之情况下，也就没了民事责任，更没了行政惩戒责任。因为只有当国家赔偿人民后，向法官、检察官求偿，法官、检察官才会有民事责任，且只有在这种法官、检察官对赔偿义务机关赔偿下，行政惩戒处分才会随之而来，如赔偿义务机关对人民根本不用负国家赔偿责任时，赔偿义务机关就会睁只眼闭只眼当成什么都没发生，而不会对所属法官、检察官进行行政惩戒。
虽然刑法第124条有枉法裁判罪之规定，对法官之枉法裁判行为处1年以上7年以下有期徒刑，虽然刑法第125条有滥权追诉处罚罪，对法官、检察官滥用职权为逮捕或羁押、意图取供而施强暴胁迫及明知为无罪之人，而使其受追诉或处罚，或明知为有罪之人，而无故不使其受追诉或处罚之行为，同样规定处1年以上7年以下有期徒刑，但回顾过去从国家赔偿法施行迄今近40年，除了法官、检察官因收受贿赂会被判决有罪，而符合国家赔偿法第13条之「参与审判或追诉案件犯职务上之罪，经判决有罪确定」之条件外，台湾的法官曾几何时对自己的同僚或系出同门的检察官，会判处刑法第124条或第125条之罪？但是，吊诡的是，在法官、检察官贪污收贿的情形下，只有送钱的人民得到不法的利益，却没有人民受到不法的损害，因受害的是国家司法的公正、清廉，这种人民充其量只有间接受害的情况，应从未见人民提起国家赔偿诉讼，使得法官、检察官的违法滥权失职行为，在国家赔偿法第13条之规定下，成了国家赔偿责任之下的绝缘体，且也成为不必受行政惩戒的护身符。
让我们一起深思品味刘铁铮大法官在不同意见书中的诤言：「为符合宪法保障人民权利之意旨，贯彻国家赔偿法制之精神，国家自均应负赔偿责任，此不仅为法理之当然，亦为公平正义之要求。…私人侵害他人自由或权利，国家以法律命其负赔偿责任，今国家本身侵害人民之自由或权利，国家却因该等公务员非故意（未构成犯罪，并判刑确定），而推卸国家责任，此岂事理之平？…更是违背有权利即有救济，有损害就有赔偿之法谚。」因此，国家赔偿法第13条如不废除，台湾的法官、检察官将一直有权无责下去，所有的司法改革都将成为空谈。
在我近四十年的法律工作生涯中，经常会有一句拉丁法谚在我脑海中萦绕：「法律是善良与公平的艺术。」真正的艺术是美善的，绝不会是丑恶的，真正的法律也亦然，所以恶法绝不是法，像国家赔偿法第13条这样的恶法，过去在戒严时期出任的大法官们既然绝大部分都是保守的而无法宣告它违宪，台湾人民如今只有奋起要求执政者废除，台湾的司法改革才会看得到希望与未来。
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