奔腾思潮：纪和均》国际贸易不能以人民健康做为牺牲品

卫福部规定从今年起提供餐饮场所应标示肉品来源国。（报系资料照）

2020年8月28日蔡英文总统无预警地对外宣布将开放含有莱克多巴胺的美国猪肉、猪内脏与肉制品输台；事前毫无征兆，而且执政党从上到下阻挡美国莱猪的豪言犹如在耳，因此，无论朝野政党、舆论与民众都对此一宣布感到非常吃惊，有如战场上被突袭一般。在野党、媒体与民众更不明白的是，为何蔡政府对于莱剂肉品的态度，会从2012年的誓死反抗，180度地转向今日的全面弃守。再加上，蔡政府从未积极向外界说明开放理由，甚至视反对者为造谣生事之徒，采用法律追诉手段，企图阻止出现反对意见。种种视民意于无物的作法，造成民众更加怒不可遏。

苏内阁为了安抚全国怒火，各部会首长此起彼落地强调「学生不吃莱猪、军警不吃莱猪、荣民不吃莱猪、运动员不吃莱猪、受刑人不吃莱猪」；举国更为哗然在于，农委会三令五申地严令我国猪农不得于猪饲料中添加包括莱克多巴胺在内的任何乙型受体素。难道台湾猪不能喂乙型受体素，台湾人却可以吃含莱克多巴胺的美国猪肉与猪肉制品，这样的价值混乱，只有套用「神逻辑」才能应对。

卫福部与农委会就开放莱猪政策，9月初陆续公布9项行政命令；12月24日立法院执政党党团挟席次优势，一方面否决在野党要求猪肉与猪肉制品需明白标示是否含有乙型受体素的修法提案，另一方面又全面备查九项行政命令。粗暴的护航行为直接引发了各直辖市与县市的反弹，17个地方政府与地方议会合作，纷纷修改或维持原本的食品安全管理自治条例，明定境内市售猪肉与猪肉制品不得验出任何乙型受体素，违反者处于3万元到10万元不等的罚锾；同时，各直辖市政府与县市政府亦明令承办中小学营养午餐的业者不得使用含有乙型受体素的猪肉与猪肉制品，以保障学生的健康。让人欣慰的是，保护民众「饮食安全」的概念，突破了蓝绿界线，绝大多数蓝绿执政的直辖市与县市都愿意站在第一线，守护民众健康。

中央政府面对排山倒海的反对声浪，以及坚壁清野地的17个地方食安自治条例，则是诉诸《食品安全卫生管理法》第15条第4项与地方制度法第30条第1项，认定食品安全卫生管理法已授权中央卫福部得订定乙型受体素的安全容许标准，而且地方食安自治条例全面禁止含有乙型受体素的猪肉与猪肉制品，抵触中央的九项行政命令，应该是无效，不打算核定这些食安自治条例；相反地，地方政府与地方议会则已经明言，若是食安自治条例不被核定，将提出释宪，维护地方自治立法权。

行政院赶在2020年的最后一天，才召开记者会宣布17个地方食安自治条例对于禁止莱猪的管制措施上过于纷乱，而且宪法第107年规定国际贸易是属于中央立法与执行的事项，地方自治团体无权自行规制，更说食安事项要全国一致性，无须因地置宜。因此，行政院对于17个食安地方自治条例，已生效者将函告无效，未生效者则不允核定。

法理上，中央政府的主张有下列三点不当：首先，虽然地方制度法第30条第1项明定地方自治条例抵触中央经授权的法规为无效，但是宪法第116条规定：「省法规与国家法律抵触者无效。」、宪法第125条规定：「县单行规章，与国家法律或省法规抵触者无效。」制宪者明白规定「国家法律」，依照「明示其一，排除其他」的法理，地方制度法第30条第1项扩大到地方自治条例不得抵触中央经授权的法规命令，明白违反宪法意旨，应属立法错误；政府要遵守宪法且依法行政，明知是错误法律，就不该援引，造成违法行政。

即使宪法第107年规定国际贸易政策属于中央立法且执行，但是开放含乙型受体素之猪肉与猪肉制品进口，不只是国贸政策，更涉及到人民食安，宪法第110条明订县卫生事项，是宪法赋予的县自治事项，至于直辖市部分，宪法第118条规定直辖市的自治事项，由法律定之，足证直辖市的自治权，系采框架式立法，法律只得落实直辖市的自治权，而不能剥夺自治权。地方制度法的重要性，在于该法具体化直辖市自治权与县(市)自治权，地方制度法第18条、第19条明白规定直辖市、县(市)的自治权，包括直辖市、县(市)卫生管理；自治权的内容中，当然包括地方立法权，因此，可以推知地方食安自治条例可以自行规定其行政辖区内的食品管理措施。

其次，地方自治条例得在法律框架下严于中央法律。仔细观察食品安全卫生管理法第15条第4项条文：「国内外之肉品及其他相关产制品，除依中央主管机关根据国人膳食习惯为风险评估所订定安全容许标准者外，不得检出乙型受体素。」可以得知，立法者原则是禁止国内外肉品及其他相关产制品含有任何种类的乙型受体素，包括莱克多巴胺，只要有例外的情况下，中央主管机关在配合国人膳食习惯下，做出事前风险评估后，才得订定安全容许标准。一般而言，例外要从严解释，以免破坏原则；且不说，卫福部就开放美国莱猪是状况外，根本就没有事前风险评估，更遑论配合我国人喜食猪肉脏的膳食习惯。

17个地方食安自治条例是在配合地方住民的膳食习惯下，贯彻了食品安全卫生管理法第15条第4项的禁止乙型受体素的立法原则，释字第738号解释理由书：「自治法规除不得违反中央与地方权限划分外，若涉人民基本权之限制，仍应符合宪法第二十三条之法律保留原则」、「系直辖市、县（市）之自治范围，自非不得于不抵触中央法规之范围内，以自治条例为因地制宜之规范」与「立法者如为追求一般公共利益，且该限制有助于目的之达成，又别无其他相同有效达成目的而侵害较小之手段可资运用，而与其所欲维护公益之重要性及所限制行为对公益危害之程度亦合乎比例之关系时，即无违于比例原则」。

食品安不安全直接连动于人民健康权的保障，人民健康权是最核心国家公益，因此，在中央与地方均无完整人力、物力与财力去查验全部国内外肉品是否含有乙型受体素时，乙型受体素又足以伤害人体健康，地方立法者才会决定禁止任何乙型受体素的肉品与其制品。地方自治条例并没有禁止民众从事肉类买卖与运送的工作，而只是禁止买卖与运送含乙型受体素的肉品，并不违反比例原则。

最后，体系正义的要求。卫福部与农委会的九项行政命令彼此矛盾。一方面，农委会严令我国猪农不得使用任何乙型受体素，以维护台湾猪的健康，进而达到人民食用猪肉安全，另一方面，又认为含莱克多巴胺容易代谢，所以美国猪肉与制成品安全无虞，可以进口。释字第455号、释字第555号、释字第667号均明示立法者与行政机关要符合「体系正义」的要求。详言之，立法权与行政权要维护法律的一贯性，即各部法令之间要持相同的价值取向，除有重大公益的考量，不然各部单行法令不得为断裂式的认定。9项行政命令有些同意莱克多巴胺，有些又禁止莱克多巴胺，让国人无所适从，便是断裂式的认定。事实上，体系正义的精神，即在落实平等原则，再怎么价值认定混乱，也不该落入「人不如猪」的窘境才对。

此外，本文撰写过程中，发现农委会在今年1月21日发布「中央补助地方政府推动学校午餐采用国产可追溯生鲜食材经费支用要点」，该要点的性质为行政规则，法规目的是农委会利用经费补助的方式，鼓励地方政府推动学校营养午餐采用国产生鲜食材。其中第4点强调国产生鲜食材包括国产猪肉与猪肉制品，更注明「地方政府以自治法规规定可溯源至生产者之在地生鲜农渔畜产品，经地方政府进行适当之安全把关，且于教育部校园食材登录平台登录来源。」这就表示，农委会肯认地方自治条例有权对于在地农渔畜产品进行规定，难以想像地方自治条例会一方面禁止国产猪肉含有乙型受体素，另方面又允许进口猪肉含有乙型受体素。因此，唯有全面禁止乙型受体素，无疑是合适的立法方向。

事实上，行政院指责地方食安自治条例规定混乱的说法，根本就是本末倒置。若是蔡政府不冒然开放莱猪进口，遵守原来禁止输入政策，不但不会造成民众恐慌，又怎会出现混乱情况。多数地方食安自治条例坚持禁止贩售、运送政策，为地方住民的健康把守最后一关，才是拨乱反正。（作者为国立中兴大学国家政策与公共事务研究所助理教授、巴黎第一大学比较法学博士）