李永然、陈赠吉／国土计划也不能侵害人民宗教自由
▲宗教建筑坐落的土地也适用《国土计划法》的规范，但小规模的宗教团体对于宗教建筑的合法化，可以说是心有余而力不足。（图／pixabay）
我国的《国土计划法》在民国104年12月18日由立法院三读通过，于民国105年5月1日正式施行；内政部依据《国土计划法》第45条第1项规定，在民国107年4月30日正式公告「全国国土计划」。在内政部所公告的「全国国土计划」中，第8章为「国土功能分区」，第9章为「土地使用指导事项」，直辖市、县市主管机关拟定国土计划、划设国土功能分区图及订定土地使用管制规则时，必须以上述两章规定做为指导原则。未来，在民国111年5月1日国土计划正式实施后，上述规定将规范我国土地的使用与开发，而宗教团体所使用的宗教建筑所坐落的土地也受规范。
在现行《区域计划法》的规范下，宗教建筑得合法坐落于非都市土地中的甲种、乙种、丙种建筑用地，以及游憩用地、特定目的事业用地；若是宗教建筑位于非都市土地中，上述土地以外的其他用地，则必须先依法申请变更编定为「特定目的事业用地」，才能合法供宗教建筑使用，否则宗教建筑将无法取得建筑执照而形成违建。
现有的合法宗教建筑，依据「全国国土计划」第9章第1节「土地使用基本方针」，在不妨碍国土保育保安或农业发展需求的情况下，得继续维持既有的合法使用；若现有的合法宗教建筑非坐落于上述合法用地，但在全国国土计划公告前，已经依主管机关所订之「专案辅导合法处理方案」（注）申请办理使用分区变更或使用地变更编定，未来仍可以变更为「宗教用地」。
如果宗教建筑非坐落于上述的合法用地，且未依专案辅导合法处理方案，申请使用分区变更或使用地变更编定，或宗教建筑未合法取得建筑执照的违建情形，未来除非法律另有规定，否则只能适用一般土地使用管制规定。
但这些宗教建筑即有可能因违反《国土计划法》第23条第2项或第4项的土地使用管制规则，致遭主管机关依据同法第38条第3项及第4项规定，将裁处新台币6万至30万元罚锾或命令变更使用、停止使用或拆除其地上物恢复原状。
宗教建筑要完全符合相关法令规定，对于具有一定规模的宗教团体而言，固然不是问题，但国内有许多规模较小的宗教团体，可能是随着时间逐渐聚集形成，最初并非有计划、有组织地申请设立，因此其成员可能不到10人，欠缺足够的人力与专业知识，来面对土地法令及申请程序，也无足够的资力支付厂商动辄数十万元甚至上百万元的费用委外办理。
在现行法规日益繁复，审查事项逐年增加的情况下，这些小规模的宗教团体对于宗教建筑的合法化，可以说是心有余而力不足。寺庙在传统农业社会中是生活及宗教信仰中心，台湾乡间许多寺庙是由当地居民所建造，且自肇建之初就是坐落在农村聚落附近的农地上，倘若这些既有的寺庙在民国111年5月1日后无法合法变更为宗教用地，将会因为违反土地使用管制规则而面临主管机关处罚，或命令变更使用、停止使用，或拆除其地上物恢复原状，反而将侵害当地以该寺庙为生活及宗教信仰中心的人民的宗教自由。
因此，笔者呼吁政府能够针对这些宗教建筑使用农地的问题，以法律明文规定变更编定使用地的要件与程序，让这些寺庙未来得以符合全国国土计划及土地使用管制规定，避免受到罚锾，甚至遭到拆除的命运，保障当地居民得以在寺庙从事宗教活动的宗教自由。
此外，依据「全国国土计划」第8章第2节中的「国土功能分区划设条件」，现行依《区域计划法》划定的「乡村区」土地，未来在国土计划中，对于前述土地将依其属性分别划设为「农业发展地区」第4类、「城乡发展地区」第2类之1及第3类；而根据目前内政部的规划，从民国111年5月1日国土计划正式实施起，未来「宗教建筑」仅容许使用上述三种原本属于「乡村区」的国土功能分区分类土地，至于其他国土功能分区分类的土地均不得使用，此举可能限制生活在其他国土功能分区分类的人民在寺庙从事宗教活动的宗教自由。
有鉴于寺庙在农业社会及农村聚落中，往往是当地居民生活及宗教信仰的中心，倘若「农业发展地区」中仅有第4类得做为宗教建筑使用，未来可能会过度限制宗教建筑的兴建。笔者呼吁，在不妨碍农业发展的前提下，适度开放「农业发展地区」第2类土地也可以容许宗教建筑申请使用，使居住在「农业发展地区」的人民得以就近从事宗教活动，确保《宪法》第13条赋予人民之宗教自由的保障。
注
例如过去的《补办登记寺庙位于特定农业区农地重划土地辅导处理方案》、《非都市土地申请变更作为宗教使用专案辅导合法化处理原则》等；此外，针对工厂的《辅导未登记工厂合法经营方案》也是属于专案辅导合法处理方案。
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●李永然（上），永然联合法律事务所所长、永然两岸法律事务中心创办人、中华人权协会名誉理事长；陈赠吉（下），永然联合法律事务所执业律师。以上言论不代表本公司立场。