李永然、陈赠吉／落实国土计划也应兼顾宗教自由保障
▲《国土计划法》为国土永续发展之重要法规，但仍应确保宗教团体既有之土地使用，不因国土计划实施而受限制。（图／记者季相儒摄）
我国《国土计划法》已从民国105年5月1日开始施行，内政部依《国土计划法》第45条规定公告之「全国国土计划」，已于民国107年4月30日开始实施；而直辖市、县（市）之国土计划，依据同条规定应于民国109年5月1日前公告实施，并于各该直辖市、县（市）国土计划公告实施后2年内，即民国111年5月1日前公告「国土功能分区图」。而自「国土功能分区图」公告之日起，现行《区域计划法》即不再适用。除《国土计划法》外，另有21项与国土计划相关之子法仍于内政部进行研商，预计民国108年底前将全数完成。
按内政部研拟中之《国土计划土地使用管制规则》草案，未来宗教团体仅有「农业发展地区」第4类、「城乡发展地区」第2-1类及第3类等三种「国土功能分区分类」土地得申请「宗教建筑」使用，其他「国土功能分区分类」未来均无法申请宗教建筑使用；且依《国土计划法》第24条第1项规定，纵使是申请「使用许可」之案件，也不得变更国土功能分区分类。
依现行《非都市土地使用管制规则》规定，非都市土地容许供宗教建筑使用之使用地，计有「甲种建筑用地」、「乙种建筑用地」、「丙种建筑用地」、「游憩用地」、「特定目的事业用地」等5种；且若是不容许宗教建筑使用的使用地，得依法变更编定为「特定目的事业用地」作为宗教建筑使用。
相较于现行《区域计划法》规范下有五种使用地类别容许宗教建筑使用，未来国土计划实施后，仅有三种国土功能分区分类得作为宗教建筑使用，且不容许变更国土功能分区分类，将大幅增加宗教团体在土地使用上之限制。
内政部在民国106年6月间提出的《宗教团体法》草案，其中第25条规定：「I、宗教法人为供宗教目的使用，得依公产管理法规，申请公有非公用土地之出租、让售或委托经营。II、前项供宗教目的使用之土地，必要时得办理都市计划变更或使用地变更编定。III、各级政府拟定或变更都市计划时，得考量既有合法宗教用地及建筑之完整。」依上述条文第2项及第3项之规定，宗教团体使用之公有非公用土地，若为都市土地得变更为「宗教专用区」，若是非都市土地得变更编定为「特定目的事业用地」；并且要求政府机关在拟定或变更都市计划时，也要考量既有合法宗教用地及宗教建筑的完整性。
又王金平等36位立委于民国107年10月间提案之《宗教基本法》草案第27条，也规定：「……IV、本法施行前，已作宗教使用或办理寺庙登记者，除有公共灾害或座落危险灾害地区或与公共利益产生重大危害者外，主管机关应会同相关目的事业主管机关协助办理变更为宗教用地……。V、本法施行后，主管机关对于宗教团体使用土地，应基于宽容原则以负面表列方式规划或列举禁止使用土地的地区或原则……。VIII、各级政府为拟订国土计划、区域计划或拟订、变更都市计划时，应考量宗教固有不动产之完整性……。」由此可见，不论是内政部提出之《宗教团体法》草案，还是立法委员提案之《宗教基本法》草案，都是遵循我国《宪法》第13条保障「宗教自由」之精神，以确保宗教团体在土地使用上之权益。
《国土计划法》及《宗教团体法》均为内政部所主管之法规，《宗教团体法》草案是确保供宗教目的使用之土地得符合使用分区或使用地编定，并保障既有合法宗教用地及宗教建筑之完整性；而《国土计划法》却是增加宗教团体在土地使用上之限制，且依该法第32条规定，若宗教团体既有合法使用之土地，未来不符合《国土计划土地使用管制规则》，或被地方政府限制或禁止建筑，未来将不得再增建、改建，甚至地方政府得命令其变更使用或迁移，此种结果完全悖离前述《宗教团体法》草案及《宗教基本法》草案保障《宪法》第13条「宗教自由」的立法精神。
《国土计划法》固然为我国国土永续发展之重要法规，但实施国土计划时也应兼顾《宪法》第13条对于「宗教自由」之保障。因此，笔者呼吁政府应比照日前立法院三读通过修正之《工厂管理辅导法》，制定辅导宗教土地使用合法化之相关法律，并且将现行宗教建筑之使用地转为《国土计划土地使用管制规则》之「宗教用地」，以确保宗教团体既有之土地使用，未来不致因国土计划实施而受限制，俾贯彻《宪法》第13条保障「宗教自由」之精神，也让我国成为国际间保障「宗教自由」之典范。
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●李永然（上），永然联合法律事务所所长、永然两岸法律事务中心创办人、中华人权协会名誉理事长；陈赠吉（下），永然联合法律事务所执业律师。以上言论不代表本公司立场。