台北论坛》美国「克制战略」思维初探（陈麒安）

美国总统拜登上任以后，台湾要如何在美中台三角关系中寻得最大利基而确保自身生存与发展利益，就需要依赖执政团队的谨慎评估与灵活应变了。（路透）

一、 前言

美国总统拜登上任之初，兰德智库就有研究人员发表《实施克制》（Implementing Restraint: Changes in U.S. Regional Security Policies to Operationalize a Realist Grand Strategy of Restraint）研究报告，建议美国应该采取「克制战略」（restraint）。虽然智库与学术界长期对于美国国家安全战略的发展都有不少讨论，「克制战略」只是政策建议选项之一。但是近年来有越来越多的学者都提出了类似的建议，包括：「战略收缩」（strategic retrenchment）与「离岸制衡」（offshore balancing）等。本文便欲初步介绍美国「克制战略」的基本概念，并说明支持与反对的论点，分析美国是否采取过「克制战略」，以及未来可能对台湾造成什么影响。

二、「克制战略」的基本概念

「克制战略」或可称之为「战略收缩」，是指国家考虑到自身与对手之间的权力差距扩大，开始缩减各种战略承诺的政策调整，克制试图干预国际事务的欲望与行动。透过重新分配国家资源而将施政重点转向核心利益，特别是减少对外政策投入成本。当国家采取「战略收缩」的关键在于自身与对手之间的「相对实力是否衰退」时，这就牵涉到了决策精英们对于国家内外环境的评估，国内的经济能力是否足以负担原有的战略规划与对外承诺，国际环境是否更加安全或混乱，盟国或战略伙伴是否有能力与意愿协助分担责任等层面的议题。为了达到国家政策目标的最有利排序，聚焦关注在比较重要的议题上，不只是霸权国家，一般国家也可以考虑采取「克制战略」。

「克制战略/战略收缩」与「孤立主义」的相同之处在于，国家会重新调整政策排序，特别是减少对于国际事务的参与及资源投入，尤其是「孤立主义」会将更多心力关注在国内议题。但是主要的差异在于，当国家采取「克制战略/战略收缩」时，可能只是「缩减」而不是「排除」对于国际事务的参与，甚至可能调整对外战略资源分配，将原本分散的外交目标转为集中在特定对手或议题上。

建议美国采取「克制战略」或「战略收缩」的学者大多认为，美国在冷战结束以来采取的「自由主义霸权」（liberal hegemony）战略，动辄以军事手段介入各区域事务，不但造成人员伤亡，耗费不少资源，还未能达成原本预期传播民主的目标，反而引发多层次冲突，更让美国在国际社会树立敌人，也排挤了国内其他政策资源。由于冷战结束意味着国际体系只剩下美国一个霸权，在短期之内不容易出现足以挑战美国的竞争对手。单纯就权力对比来说，美国未来潜在的对手是位于欧亚大陆上的陆权国家，由于美国正好受到太平洋与大西洋水域的包围，某种程度上足以隔绝潜在对手们的一般攻击而备感安全。因此，如果美国想要延续霸权优势地位，其实可以不用积极介入各地冲突，应该要持续累积实力，减缓或抵销其他对手缩短权力差距的努力。

比较特别的是，攻势现实主义与守势现实主义阵营都有学者建议美国采取「克制战略/战略收缩」或「离岸制衡」战略。「克制战略/战略收缩」与「离岸制衡」的主要差异在于适用对象的地缘条件，「克制战略/战略收缩」可以适用于不同类型的国家，但是「离岸制衡」则只能由远离欧亚大陆板块的「海外大国」（insulargreat power）实施。大多数学者都预期，美国的优势国力势必会激发其他国家崛起，只是无法指出确切的时间点或对手为何。

攻势现实主义学者如雷恩与米尔斯海默认为，欧亚陆权国家因为相互邻近，彼此之间会出现激烈的生存竞争，但是美国因为远离欧亚大陆，反而不用积极介入，只要将制衡大国崛起的责任推卸出去即可。唯有当欧亚大陆即将出现一个胜利者时，再从海外投入军事力量制衡。

守势现实主义学者如波森、瓦特的观点则表示，如果美国在国际关系中恣意使用军事力量介入区域冲突，就会造成其他国家的威胁，反倒会刺激对手挑战，损害美国自身利益。

三、对「克制战略」的批评

有不同学者对于「克制战略」的论点提出批评。一、美国在后冷战时期获得的霸权地位，不只是军事与经济权力的领先，还包括从冷战时期以来在许多国际组织与国际制度中的主导作用。正因为其他大国正在崛起，一旦美国缩减国际承诺或减少国际参与，其他大国就可能趁机递补国际地位或竞争区域事务主导权，引发大国之间的冲突。二、在经济全球化相互依赖的背景下，各国贸易往来频繁，美国企业在世界多国都有投资。一旦因为美国战略收缩而引发区域大国争夺主导权的冲突，就可能会损及美国政府与企业的利益。三、即便「离岸制衡」战略的倡议者认为，美国可以将制衡欧亚大国崛起的责任推卸给大国周边国家。然而，如果崛起国的实力已经大幅领先其他竞争者时，崛起国的周边国家不见得会愿意承担制衡责任，反而可能扈从倒向崛起大国合作。四、当美国采取「战略收缩」或「离岸制衡」意味着缩减对于盟国的安全承诺时，盟国对于美国在最后关头出手相救的信任度也会降低。因此，即便盟国与对手之间实力差距不大，也不见得会愿意率先制衡崛起大国，等待美国最后介入。

四、美国是否采取过「克制战略」

从理论概念来说，研究者可以将美国国家安全战略区分成不同类型。但是从实务层面来说，美国实际上在不同时期混合采取了不同战略建议的部分内容。在历经了2001年阿富汗反恐战争、2003年伊拉克战争的财力消耗，以及2007年国内的金融风暴冲击后，美国经济实力大受影响。欧巴马总统上任以后，提出了「转向亚太」或对亚太地区「再平衡」政策，就是希望能在财政能力受限而中国持续崛起的背景下，还能维持对亚太国家的影响力。不过这也意味着美国缩减了对其他地区事务的关注与资源投入。

川普总统则是多次批评盟国在军事安全合作上占美国便宜，并强势谈判要求盟国增加联盟经费分担。除了逐渐从中东地区撤离若干兵力，川普也对于北韩多次核武与弹道飞弹测试采取「战略忍耐」，而不是以军事力量迫使金正恩退让，甚至还曾经表示美军应该逐渐撤出朝鲜半岛。由于川普总统强调「美国优先」（America First），特别重视自身利益，力图缩减美国对外贸易逆差，提升国内经济发展。这就「部分」符合了「克制战略」的特征。

但是在对台政策方面，美国的「克制战略」特征较少。川普总统上任以来，虽然因为美国对中国敌意增加以及两岸关系陷入僵局，对台湾持续友好，国会不但在近年内通过许多友台法案，白宫更是同意出售多项军事武器。即便如此，美国对于台湾的立场仍然没有超越其《台湾关系法》或「一个中国政策」的范围，甚至没有改变自从柯林顿总统于1998年访问中国大陆以来的美国立场：不支持台湾独立；不支持两个中国或一中一台；不支持台湾加入以主权国家为成员的国际组织。

2018年8月31日迄今，美国国务院网站仍然表示「不支持台湾独立」（The United States does not support Taiwan independence）。2019年7月2日中央社报导，美国国务院发言人针对蔡总统班机过境美国前往我加勒比海邦交国访问时表示，「美方不时提供台湾政府代表过境美国的便利。这些过境是出于对乘客的安全、舒适、便利与尊严考量进行，且符合美国的一中政策」。

五、美国如果对台湾采取「克制战略」的影响

根据《台湾关系法》第2条，美国对台湾安全的政策立场在于：提供防御性武器给台湾（to provide Taiwan with arms of a defensive character）；维持美国的能力，以抵抗任何诉诸武力、或使用其他方式高压手段，而危及台湾人民安全及社会经济制度的行动。

即便是小布希总统曾经在2001年4月下旬表示过，如果台湾被中国大陆攻击，美国将会尽一切努力，帮助台湾防卫自己（whatever it took to help Taiwan defend herself）。但是并不表示美国承诺会「防卫」（defend）台湾。

虽然台湾与美国之间没有军事联盟关系，但是双方长期维持友好互动，台湾在西太平洋地区又有极为重要的地缘战略位置。如果在台湾并未明显挑战美国「一个中国政策」框架（例如：推动台湾独立）的前提下，美国却改变对台友好举措或缩减安全承诺，极有可能是为了缓和美中关系，对中国示好，避免两大强权发生冲突而采取「克制战略」。在这种情况下，将会冲击亚太盟国对于美国的信任程度，也会减损美国对于中国崛起的吓阻可靠程度。

如果美国进一步缩减在亚太地区的驻军，或者因为要求盟国增加海外驻军经费分摊的比例而产生摩擦，造成内部失和，破坏联盟互信团结，美国亚太盟国就有可能在中国崛起的背景下，逐渐改变对于原本联盟阵营的忠诚程度，转而靠向中国合作。但是如此一来，美国对西太平洋区域情势的影响能力将大幅减弱，是否确实符合美国国家利益，值得商榷。

六、结论

虽然一般认为民主党拜登总统会比共和党川普总统更加重视国际制度与多边合作，但是现任美国国家安全顾问苏利文曾多次表示，美国外交政策的「国际主义倾向」应该要更重视国内的中产阶级民众需求。拜登政府在重视多边主义国际合作的同时，也会要求盟国承担更多责任，如此才能将更多资源投入国内发展经济。由于包括美国在内的大多数国家自2020年起受到新冠肺炎疫情影响，国内经济大受冲击，拜登政府势必要先照顾国内民众需求。如果台湾此时是因为挑战美国「一个中国政策」框架，或是采取其他与拜登政府亚太战略背离的政策，就有可能被美国视为「麻烦制造者」（trouble maker），因而调整双边关系。

假设美国是在这种背景下缩减对台湾的安全承诺或友好支持时，不但不会破坏盟国对其信任程度，反而是对这些盟国展现出美国主导不对称合作关系的资源与意志，彼此的团结合作可能会更加稳固。因此，在拜登总统上任以后，台湾要如何在美中台三角关系中寻得最大利基而确保自身生存与发展利益，就需要依赖执政团队的谨慎评估与灵活应变了。

（本专栏文章作者意见不代表论坛立场）

（作者为国立政治大学国际事务学院韩国研究中心特约研究员）

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