观念平台－如何减少制度副作用造成的伤害

政府陆续推出冬游及春游补助，促进观光之余，也有业者担心会出现制度副作用：民众没有补助就不出游，对旅游业反造成伤害。图／本报资料照片

政府近半年来，为提升旅游业景气，陆续推出冬游及春游补助，但却有旅游业者担心会出现一项副作用：民众一旦将补助视为当然，会造成民众没有补助就不出游，对旅游业反造成伤害。此事例显示制度的副作用若是过强，将会带来伤害。故而检视副作用如何产生，进而寻求如何降低副作用，应有助于制度的顺利推行。

制度的副作用，是指制度达成目标时，伴随产生的旁支影响。这些旁支影响如果累积到足以妨碍制度目标的达成，便等同压垮制度本身。旁支影响出现的一项原因，是执行者夹带一些无关的动机于制度执行，并且过度放大了这些动机，清朝嘉庆帝的广开言路嘎然而止正是一项范例。清乾隆晚年骄衿自满、言路闭塞，嘉庆帝亲政后，亟思振作，决定广开言路，允许言事奏章直达御前、任何人不得私自拆阅，群官纷纷上书，初始确实参劾惩处了一些贪官（达成了目标），但各级官员「动机」各异，有为迎合上意者无事滥奏，有为博取名声者无端攻讦，众多荒唐奏章让他耗费不少精力（旁支效应），嘉庆忍着不追究、只告诫各级官员如无特别建议，不必刻意搜求；然而奏章还是日益增多，嘉庆逐渐认定这些妄言上奏者并不是出于关心国计民生、而是为一己名利，开始斥责警告，但各级官员行事依旧，嘉庆终于愤怒了，但愤怒却指向一个确实认真议事的小官，将他发往边疆，尽管后来赦免，但广开言路到惩罚忠言的历程还是造成震动，有识之士再也不愿轻易建言。

检视事件发展，嘉庆即使刚开始未能察觉官员夹带的各式各样动机，当这些动机会投射于行为时，应即足已掌握其动机；若无法阻绝这些动机的产生，也可以修正制度让官员的这些动机不至于耗费他过多精力。如果察觉、阻绝、修正制度都无法做到，行为累积的副作用就会产生。国民旅游本是为了休闲陶冶，接受补助而旅游的动机被夹带且放大之后，民众等到补助才出游，并不意外。

另一个产生副作用更糟糕的情形，是设计者在设计制度时，已经怀着达成制度目标以外的动机，当此动机被实践到一定程度，其影响将压过应有的目标时，会让制度的实施向这项动机倾斜、带来灾难。宋朝开朝皇帝赵匡胤是在殿前都检点（主管殿前禁军）的职位上，被下属黄袍加身而登基，故削弱将领兵变可能，成为其建构军事建制的重要动机，压过了军事建制应有的强军善战的目标；他实行「更戍法」，制度化地轮调统帅及军队，造成「兵不知将、将不知兵」，减少了将军兵变的可能；又重文轻武，提高文官地位，作战时派任不能领兵的文官担任正职，武将反而任副职，种种作法，高度实践了赵匡胤的动机、抑制发生兵变的可能，却造成兵弱将衰，折损了应有目标的达成，金人南侵势如破竹、掳走钦徽二帝，与此亦不无关系。

制度设计很难保证所有执行者都没有其他动机，故而一项制度也很难完全没有副作用。设计制度时只能设想依照趋利避害的正常人性，会出现哪些背离制度初衷的脱序行为？这些行为累加造成的副作用，组织能否承受？如果到了无法承受的程度，就应该在制度中增加特定条件，遏止这种行为的出现，例如嘉庆帝可以设定个人官员或整个部门上奏章的份数上限。数年前农委会为培养地力，鼓励农地一期生产、一期休耕，给予休耕补贴，结果发生有养地者连续五年累计领取超过1300万元，这种情况就可以考虑增加必须是「一期生产、一期休耕」，才能领取补贴，以避免副作用发生。最后，极关键是制度设计者不宜过度怀抱偏离制度应有目标的动机，否则制度必然无效，如同北宋的军事建制根本不具战斗力一样。