多维TW／波顿去职　「无条件军事化台湾」生变？

▲美国前国家安全顾问波顿(John Bolton)。（图／路透）

文／陈宗逸

美国前国家安全顾问波顿（John Bolton）因政策上的歧见，遭到美国总统川普（Donald Trump）「推特辞职」，非常狼狈地下台，也引起外界许多联想。众所周知，美国近期对台的大规模军售，波顿是幕后主要操盘手。而川普新任的国家安全顾问欧布莱恩（Robert C. O’Brien），虽然也是号称「亲台」，但相较于波顿的「无条件军事化台湾」理想，态度则大相迳庭。这也在华府圈内引起关注。

欧布莱恩曾在2016年5月30日的美国政治外交杂志《国家利益》（The National Interest）中，针对当时刚上任的蔡英文政府，给予安全与军事上的忠告，咸认为是他未来对台态度的基准。欧布莱恩写道：「鉴于台湾明确表明，希望至少在『事实上』（de facto）继续独立于北京之外，我对台湾面对中国大陆威胁时的国防预算，感到疑惑。台湾几乎只将其GDP的2%用于国防……这对美国而言，是种『搭便车』（free riding）的作为，台湾的支出不足，最终可能使得美国渐行渐远，和台湾目前需要的援助完全相反。」

欧布莱恩拒让台湾「搭便车」

欧布莱恩认为，台湾必须自己负起自救的责任，否则美国没有必要持续无条件地协助台湾自我防卫，在台湾自我态度如此「搭便车」（吃美国豆腐）的作为上。他写道：「蔡英文总统必须小心面对中国大陆，因为美国不会无条件地立刻救援台湾。同时，蔡英文必须立即且迅速地加强台湾自我防卫能力，而这个加强动作，应该从台湾已经承诺的、将国防预算提高到GDP 3%以上的承诺开始做起。」（President Tsai must tread carefully with respect to the PRC as the American Cavalry may not be over the next hill. At the same time, she should immediately and quietly begin strengthening Taiwan's indigenous defense capabilities. She can start by spending at least the 3% of GDP on defense that Taiwan promised.）这样严厉要求台湾提高国防预算的表述，和波顿一直以来主张军事化台湾的姿态存在天壤之别，难免让人倒抽一口气。

有趣的是，在波顿下台前一刻，他以国家安全顾问身份，解密一份1982年8月17日的总统备忘录，其中明载了当时雷根（Ronald Reagan）总统和美国国务卿舒兹（George P. Shultz）之间的秘密备忘录。

这份备忘录，是针对当时刚刚签订的中美三个公报之后，美国政府高层的秘密「但书」，根据波顿描述，在此备忘录出现之后，美国对台军军售，一直都依照此备忘录的原则来推动。

波顿「解密」雷根备忘录

这个备忘录，之所以引起美中台三方的政治震撼，是它完全针对《八一七公报》中，对台湾军售原则的一种「转圜」，《八一七公报》规定的对台军售原则，为「对台军售的武器在性能和数量上将不超过美中建交后近几年供应的水准」以及「逐步减少对台武器出售」这两项共识。备忘录的文字如下：「公报签署的前提，很明确地，就是美方任何减少对台军售，都必须取决于台湾海峡的和平与否，以及中国本身寻求和平解决台湾问题之『基本政策』的连续性。」（The talks leading up to the signing of the communique were premised on the clear understadnig that any reduction of such arms sales depends upon peace in the Taiwan Straits and the continuity of China’s declared "fundamental policy” of seeking a peaceful resolution of the Taiwan issue.）「美国减少对台军售的意愿，完全取决于中国对和平解决台湾与中国分歧的持续承诺。（中国）应该清楚理解，这两个问题之间的相连性，是美国外交政策的永久必要条件。此外，美国对台湾提供武器的数量和质量，必须完全取决于中国所构成的威胁，无论从量或质来看，台湾的防御能力都须保持相对于中国的水准。」

多数评论认为，这份解密的雷根备忘录，远较《台湾关系法》和所谓《对台六项保证》，对美国在对台军售上的意义，是更加清楚的政策宣示，它既是波顿「挺台」的实质动作，也有搬出雷根「遗旨」逼宫川普不能轻易放弃对台军售的想像，是波顿在离职之前用来提醒川普当局，必须要妥适对待对台军售，而不能有违背与台湾之间协议的背叛行为。那么，这是否意味着，至少在波顿看来，川普当局存在着某种「毁约」可能？因为，虽然波顿任内批准了大批的对台正式海外军售（FMS），但是在台美之间正式签约（台方与美国防部）之前，都还说不准。

有熟稔美台军售模式、曾有美国在台协会（AIT）情报工作经验的消息人士认为，波顿公布此文件，不是很好的预兆。他认为，即使美国国防部国防安全合作署（DSCA）已经公布了对台军售的项目列表，但在正式签约前，仍随时可能被美国政府单方面否决，理由可能是政治局势转变、战略重心转移乃至不影响台海两岸的和平，甚或中美达成协议等都有可能。尤其，这几批大规模军售，其中的灵魂人物是穿针引线的波顿，如今波顿与川普翻脸，川普急于在连任之路排除一切可能引起冲突的障碍，不能排除川普在最后一刻反悔的可能，虽然可能性并不高。

▼P-3C反潜机。（图／ETtoday资料照）

美国军售承诺的不稳定性

以史为鉴，2001年，小布希（George W. Bush）政府一上台就立刻批准了大规模的对台军售案，尤其是8艘柴电潜艇案，闹得满城风雨。但经过「9•11」事件的波折、美国国际战略的迅速转向后，这批大规模军售计划，真正落实的没有几项。后续经过陈水扁政府的一番惨烈折腾，以特别预算支应的昂贵代价，台湾才勉强获得爱国者三型飞弹、纪德级驱逐舰和P-3C反潜机，而美国承诺帮助台湾建造潜艇的约定，在小布希政府毁约后，也一直没有实现。直到蔡英文政府上台，重新打造「潜艇国造」政策，才有了一线曙光，但变数依旧很多。

相对于小布希时代台美之间因为陈水扁推动台独和烽火外交而招致的糟糕关系，加上美国彼时因集中力量反恐而需要中国大陆协助，今天的中美台三角关系正处于再平衡的过程中。因为中国崛起而对美国领导地位构成的挑战，华府已将中国大陆作为最主要挑战者，对其遏制力度空前加大；同时因为中美不平衡贸易结构，川普也将中国大陆作为贸易战的最主要对象，台美关系因而在得到大幅提升。这种宏观态势，或许可为台美军售提供某种「保证」，使得波顿推动的军售案未必会因其离职而改变，但美国在既往军售议题上的多变，尤其是川普「一切都可交易」的生意人外交，难免会在尘埃落定前，让人横生疑虑。

美国对外军售承诺的不稳定性，其来有自。例如拒绝以色列自行提升潜艇性能的计划、杯葛以色列已经约定的飞弹采购案等。近期则有土耳其的F-35A战机拒售，而土国还是F-35战机计划的签约研发国家，并负担此型战机的零件代工，美国依旧翻脸如翻书，只因土国不按美国的国际战略安排，拟加入「不结盟」阵营，同时又买了俄国防空飞弹。反观台湾，没有以色列或土耳其这样在美国面前翻脸的资本，相反地，蔡英文政府正全力配合美国遏制中国大陆。不过，考虑到台湾选情一日三变，美中台关系又高度不稳，加上川普「变化多端」的特质，先做好预备方案，恐怕才是台湾的合理做法。